La tutela dell’assetto idrogeologico rappresenta uno degli strumenti più importanti dell’ordinamento italiano per la prevenzione del dissesto del territorio. In un Paese caratterizzato da una forte vulnerabilità geomorfologica – tra frane, erosione dei suoli e alterazioni del regime delle acque – la disciplina dei vincoli idrogeologici costituisce una componente essenziale delle politiche di difesa del suolo e di governo del territorio.
La normativa di riferimento trova la sua origine nel Regio Decreto Legge 30 dicembre 1923, n. 3267, recante il Riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e terreni montani, tuttora in vigore per molte delle sue disposizioni.
L’articolo 1 stabilisce che sono sottoposti a vincolo per scopi idrogeologici i terreni di qualsiasi natura e destinazione che, a causa di utilizzazioni incompatibili – quali dissodamenti, cambiamenti di coltura o uso del pascolo – possano subire denudazioni, perdere stabilità o alterare il regime delle acque, con possibile danno per la collettività.
La finalità principale del vincolo è quindi prevenire fenomeni di degrado del suolo e instabilità dei versanti, garantendo la conservazione dell’equilibrio idrogeologico del territorio. Non si tratta di un divieto assoluto di trasformazione del suolo, ma di uno strumento di controllo preventivo sulle attività che possono incidere sulla stabilità del terreno.
In Italia il vincolo interessa prevalentemente aree collinari e montane, ma può riguardare terreni di qualsiasi natura, sia boscati sia non boscati. È importante sottolineare che vincolo idrogeologico e vincolo forestale non coincidono, anche se entrambi trovano origine nello stesso decreto del 1923.
La giurisprudenza amministrativa e civile ha chiarito che il vincolo idrogeologico ha natura conformativa della proprietà privata, in quanto impone limiti generali all’uso dei terreni per tutelare un interesse pubblico, ossia la difesa del suolo e il corretto regime delle acque.
In quanto vincolo conformativo, esso non dà luogo ad indennizzo per i proprietari, analogamente a quanto avviene per altri vincoli di tutela ambientale o paesaggistica. Tale principio è stato più volte ribadito dalla giurisprudenza, tra cui dal Consiglio di Stato (sez. IV, 29 settembre 1982 n. 424) e dalla Corte di Cassazione (Sezioni Unite n. 5520/1996).
Il vincolo non comporta inoltre inedificabilità assoluta: gli interventi sono possibili purché compatibili con le condizioni di stabilità del territorio e con la pianificazione urbanistica vigente. Tuttavia, ogni intervento che modifichi lo stato dei luoghi deve essere preventivamente autorizzato dall’amministrazione competente, ai sensi dell’articolo 7 del R.D.L. 3267/1923.
Con il processo di decentramento amministrativo e con l’evoluzione della normativa ambientale, la competenza in materia di vincolo idrogeologico è stata progressivamente attribuita alle Regioni.
L’articolo 61, comma 5 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 (Codice dell’Ambiente) stabilisce infatti che le Regioni disciplinano le procedure autorizzative relative agli interventi da realizzare nelle aree soggette a vincolo.
Le Regioni hanno quindi adottato proprie leggi e regolamenti per definire:
le modalità di rilascio dell’autorizzazione idrogeologica;
le tipologie di interventi soggetti a autorizzazione o a semplice comunicazione;
le competenze amministrative tra enti territoriali.
Molto spesso le normative regionali prevedono forme di delega ai Comuni o alle Province, soprattutto per gli interventi di minore entità.
Tra le principali normative regionali si possono ricordare, a titolo esemplificativo:
Toscana – Legge regionale n. 39/2000 (Legge forestale della Toscana);
Piemonte – Legge regionale n. 45/1989 in materia di vincolo idrogeologico;
Liguria – Legge regionale n. 4/1999 relativa alla difesa del suolo;
Lombardia – Legge regionale n. 31/2008 sul sistema forestale;
Emilia-Romagna – Legge regionale n. 3/1999 e successive disposizioni sulla tutela del territorio;
Abruzzo – Legge regionale n. 3/2014 e normativa forestale regionale che disciplina anche gli interventi in aree vincolate.
Le Regioni svolgono inoltre funzioni di pianificazione e coordinamento attraverso strumenti come i piani di assetto idrogeologico (PAI), elaborati dalle Autorità di bacino distrettuali ai sensi del D.Lgs. 152/2006.
Nel quadro della legislazione regionale, ai Comuni vengono spesso attribuite funzioni operative, in particolare:
il rilascio delle autorizzazioni idrogeologiche per interventi di modesta entità;
il controllo sul rispetto delle prescrizioni tecniche;
la gestione dei procedimenti tramite lo Sportello Unico per l’Edilizia (SUE);
la vigilanza e l’eventuale applicazione di sanzioni amministrative.
Il Comune svolge quindi un ruolo fondamentale di primo presidio amministrativo sul territorio, valutando la compatibilità degli interventi con la stabilità dei suoli e con le prescrizioni dei piani di assetto idrogeologico.
Purtroppo gli uffici tecnici comunali sono raramente dotati di figure specialistiche, come i geologi, in grado di valutare compiutamente i rischi del territorio, e le deleghe di compiti, da parte delle Regioni e della normativa statale, rischia di essere meramente burocratica e non applicativa, considerando anche che, spesso, la cartografia e gli studi di riferimento non sono aggiornati e non esistono banche dati che possano dare immediata contezza dei rischi sul territorio.
Un passaggio importante nell’evoluzione normativa è rappresentato dalla Legge n. 221 del 2015, nota come legge sulla Green Economy, che ha rafforzato il coordinamento tra tutela idrogeologica e procedimenti edilizi.
La legge ha infatti introdotto modifiche al D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) prevedendo che:
lo Sportello Unico per l’Edilizia, ai sensi dell’art. 5, debba acquisire anche gli atti di assenso delle amministrazioni competenti per la tutela idrogeologica;
gli interventi di edilizia libera o soggetti a CILA (artt. 6 e 6-bis) debbano comunque rispettare le norme sulla tutela idrogeologica;
non possa formarsi il silenzio-assenso sul permesso di costruire quando l’immobile è soggetto a vincolo idrogeologico (art. 20, comma 8);
gli interventi realizzabili tramite SCIA o SCIA alternativa al permesso di costruire (artt. 22 e 23) siano subordinati al preventivo rilascio dell’autorizzazione idrogeologica.
In questo modo la tutela dell’assetto idrogeologico è stata pienamente integrata nel sistema dei procedimenti edilizi, al pari di altri interessi pubblici come la tutela paesaggistica, culturale o sismica.
Alla luce dei cambiamenti climatici e dell’aumento degli eventi meteorologici estremi, il vincolo idrogeologico assume oggi un ruolo sempre più rilevante nella prevenzione del dissesto del territorio.
Il sistema normativo italiano, articolato tra norme statali, legislazione regionale e competenze dei Comuni, mira proprio a garantire un controllo capillare sugli interventi che possono incidere sull’equilibrio del suolo.
L’obiettivo è conciliare le esigenze di sviluppo del territorio con la necessità di preservare la stabilità dei versanti, il corretto deflusso delle acque e, in ultima analisi, la sicurezza delle comunità locali.
Andrebbe, però, potenziata la macchina tecnico-amministrativa comunale, anche con l'inserimento della figura del geologo all'interno dei Comuni o delle Unioni dei Comuni, attribuendo, nel caso, competenze in materia di vincolo idrogeologico alle Province, in ausilio ai Comuni non dotati di figure specializzate. Senza tale passaggio le competenze comunali rischiano di essere meramente burocratiche e non operative, con rischi notevoli per la sicurezza del territorio.
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