Unitel

Salvatore Di Bacco Direttivo Unitel Regione Abruzzo

1. Introduzione e Inquadramento Strategico

La presente sintesi è redatta in qualità di documento preparatorio per l’audizione legislativa avente ad oggetto il Regolamento Attuativo dell’Art. 63 della L.R. 58/2023. Nel nuovo assetto del governo del territorio regionale, il Progetto di Sviluppo Aziendale (PSA) si configura come l'unico "gateway" per l'edificazione in zona rurale. È di vitale importanza comprendere che il successo dell'intera riforma urbanistica abruzzese dipende dall'effettiva operatività di questo regolamento.

Tuttavia, si riscontra un preoccupante scollamento tra l'intento legislativo e la fattibilità tecnico-economica per le imprese. L'attuale impianto regolamentare rischia di generare una paralisi sistemica, minacciando direttamente la capacità delle aziende agricole di rispettare i cronoprogrammi stringenti legati ai finanziamenti PNRR e CSR. L’audizione è dunque un passaggio obbligato per colmare un gap che, se non risolto, trasformerà uno strumento di sviluppo in un moltiplicatore di inerzia amministrativa, compromettendo la competitività del settore agricolo regionale.

2. Decostruzione della Complessità Documentale (Art. 8-16)

La densità documentale imposta dall'Articolo 8 del Regolamento opera una traslazione totale dell'onere della prova sul proponente. L'imprenditore non è chiamato a presentare una semplice istanza edilizia, ma a giustificare un intero piano industriale, creando una barriera d'ingresso che penalizza la piccola e media impresa agricola.

Le criticità maggiori emergono dai seguenti requisiti:

• Relazione Tecnico-Agronomica e SIAN (Art. 9): Il requisito di coerenza con il fascicolo aziendale SIAN (Sistema Informativo Agricolo Nazionale) è tecnicamente insidioso. La latenza del dato SIAN, spesso non aggiornato in tempo reale rispetto alle dinamiche colturali effettive, rende la "coerenza" un bersaglio mobile, esponendo l'impresa a rigetti amministrativi per asimmetrie informative indipendenti dalla propria volontà.
• Business Plan (Art. 14): L'obbligatorietà di dimostrare la salute economica per ogni intervento (salvo eccezioni igienico-sanitarie) impone una rigidità finanziaria che non tiene conto della ciclicità dei mercati agricoli.
• Convenzione Decennale (Art. 15): Il vincolo di conduzione e destinazione d'uso per 10 anni (Art. 15.2.h) introduce una rigidità strutturale che collide con la necessaria agilità di un'agricoltura moderna orientata al mercato, dove la riconversione rapida è spesso l’unica via per la sopravvivenza.
• Dettaglio Progettuale PFTE (Art. 12.1): L'obbligo di elaborati grafici con livello di dettaglio pari al Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (Codice Appalti) fin dalla fase di istanza è una barriera "capital-heavy".

Valutazione dell'impatto ("So What?"): Richiedere layout dettagliati comprensivi di spazi per imballaggi e macchinari (Art. 12.1.e) e cronoprogrammi vincolanti (Art. 13) in fase preliminare significa costringere l'imprenditore a sostenere costi di consulenza specialistica esorbitanti senza alcuna garanzia di approvazione. Questo modello favorisce esclusivamente le grandi realtà industriali, escludendo il tessuto frammentato delle aziende agricole abruzzesi che non possono permettersi investimenti "al buio".

3. Criticità dei Tempi e della Fluidità Procedurale (Art. 18-21)

L'iter del PSA è strutturato come un percorso a ostacoli multi-livello che nega nei fatti i principi di semplificazione amministrativa. Il coordinamento tra SUAP, enti per la VIA e amministrazioni comunali crea un meccanismo farraginoso.

Valutazione dell'impatto: La sottomissione del PSA all'approvazione del Consiglio Comunale (Art. 20) rappresenta un regresso amministrativo. Spostare la decisione finale da un ufficio tecnico a un organo politico introduce una discrezionalità impropria in investimenti imprenditoriali privati. Tale "politicizzazione" del nulla osta tecnico, unita al collo di bottiglia della VIA regionale che deve precedere l'istruttoria comunale (Art. 21.1), garantisce tempi di risposta incompatibili con i cicli biologici e di mercato dell'agricoltura.

4. Analisi della Sostenibilità Economica delle Istruttorie (Art. 17 e 19.3)

Il Regolamento riconosce all’Articolo 19.3 la necessità di esperti esterni per sopperire alla mancanza di competenze agronomiche nei piccoli Comuni. Tuttavia, il meccanismo di finanziamento previsto dall’Articolo 17 rende tale previsione una norma "morta".

Analisi del fallimento finanziario: Gli oneri istruttori sono fissati allo 0,6 per mille (0,0006) del valore del progetto.

• Esempio: Investimento di € 100.000,00.
• Oneri generati: € 60,00.

È evidente che 60 euro non coprono nemmeno i costi vivi di apertura pratica, figuriamoci il compenso per un professionista (agronomo o forestale) chiamato a valutare complessi business plan o nessi funzionali. Il quadro peggiora drasticamente con l'Art. 17.3, che prevede una riduzione del 50% per i giovani agricoltori: in questo caso, il Comune incasserebbe solo 30 euro per un'istruttoria complessa.

Valutazione dell'impatto ("So What?"): Questa lacuna finanziaria nullifica l'Art. 19.3. I Comuni, impossibilitati a pagare esperti, affideranno le pratiche a tecnici generalisti. Questi, per timore di responsabilità su dati agronomici che non sanno interpretare, tenderanno al diniego cautelativo o alla richiesta infinita di integrazioni, alimentando un circolo vizioso di asfissia burocratica che penalizza proprio i giovani imprenditori che la norma vorrebbe tutelare.

In merito alla procedura per il conferimento di incarichi a esperti agricoli esterni, il nuovo Regolamento attuativo della Legge Regionale 58/2023 introduce una specifica disciplina volta a colmare la carenza di competenze tecniche agronomiche all'interno degli uffici comunali.

4.1 Base Giuridica e Finalità

L'Articolo 19, comma 3, del Regolamento stabilisce esplicitamente che il Comune, in qualità di autorità procedente, ha la facoltà di conferire incarichi a soggetti esterni per lo svolgimento dell'attività istruttoria. La finalità principale di tali incarichi è supportare l'amministrazione nella verifica del nesso funzionale tra gli interventi edilizi proposti nel Progetto di Sviluppo Aziendale (PSA) e l'effettiva attività agricola dell'azienda.

4.2 Requisiti dei Professionisti

Il Regolamento definisce in modo rigoroso chi può essere incaricato:

• Specializzazione: Gli esperti devono possedere una "particolare e comprovata specializzazione nel settore agricolo".
• Abilitazione e Iscrizione: È obbligatorio che siano abilitati e iscritti ai rispettivi Ordini o Collegi professionali (come ad esempio l'Ordine dei Dottori Agronomi e Forestali o il Collegio dei Periti Agrari).
• Conformità Normativa: Il conferimento dell'incarico deve avvenire nel pieno rispetto della normativa statale vigente in materia di contratti e incarichi professionali nella Pubblica Amministrazione.

4.3 Copertura Finanziaria e Oneri Istruttori

Un aspetto cruciale è il meccanismo di finanziamento di questi incarichi, che non gravano sul bilancio ordinario del Comune:

• Oneri Istruttori (Art. 17): Ogni istanza di PSA deve essere corredata dalla ricevuta di versamento di oneri istruttori, determinati nella misura dello 0,6 per mille del valore complessivo dell'intervento.
• Destinazione delle Risorse: Le somme raccolte tramite questi oneri sono destinate specificamente a coprire i costi derivanti dal ricorso agli esperti esterni.
• Autonomia Comunale: Gli enti locali possono comunque prevedere percentuali inferiori per gli oneri istruttori o riduzioni (ad esempio il 50% in meno per i giovani imprenditori agricoli).

4.4 Il Ruolo dell'Esperto nel Procedimento

L'esperto interviene principalmente durante la Conferenza di Servizi semplificata. Il suo compito tecnico include:

• Valutare la coerenza tra gli interventi edilizi e l'indirizzo produttivo aziendale.
• Partecipare a eventuali sopralluoghi necessari per accertare la veridicità di quanto dichiarato nel progetto.
• Analizzare documenti complessi come la relazione tecnico-agronomica ed economica (Art. 9) e il Business Plan per la sostenibilità finanziaria (Art. 14).

Sebbene la norma preveda la possibilità di incaricare esterni, resta la criticità legata alla gestione amministrativa di tali incarichi. Il Comune deve comunque istruire la procedura di affidamento dell'incarico, gestire il pagamento e assumersi la responsabilità dell'atto finale basato sulla consulenza esterna, il che rappresenta comunque un onere gestionale per uffici già sottodimensionati.

4.5 Errori dell’esperto e responsabilità

In base alle disposizioni del Regolamento e alla struttura del procedimento amministrativo delineata, la responsabilità del Comune in caso di errori dell'esperto esterno deriva dal suo ruolo di autorità procedente e decisore finale.

Sebbene le fonti non definiscano una specifica "clausola di manleva" per gli errori dei professionisti incaricati, si possono trarre le seguenti conclusioni sulle responsabilità dell'ente:

• Titolarità dell'atto finale: Il Comune, attraverso il SUAP, è il soggetto che convoca la conferenza di servizi per verificare il nesso funzionale tra interventi edilizi e attività agricola. Soprattutto, l'approvazione definitiva del Progetto di Sviluppo Aziendale (PSA) spetta al Consiglio Comunale. Di conseguenza, l'errore dell'esperto che infici l'istruttoria tecnica si ribalta sulla delibera consiliare, rendendo il Comune legalmente responsabile dell'atto amministrativo emesso.
• Responsabilità nella scelta (Culpa in eligendo): Il Comune ha il potere di conferire incarichi a esperti esterni, ma deve assicurarsi che siano dotati di "particolare e comprovata specializzazione" e regolarmente iscritti agli Ordini professionali. L'ente rimane quindi responsabile della verifica dei requisiti di tali professionisti secondo la normativa statale vigente in materia di contratti pubblici.
• Dovere di Vigilanza e Controllo: Il Regolamento affida esplicitamente ai Comuni l'attività di vigilanza edilizia sull'attuazione del PSA. Il Comune deve verificare che le opere non siano difformi dal progetto e che gli impegni assunti nella Convenzione siano rispettati. Se un errore dell'esperto ha portato all'approvazione di un progetto non conforme, il Comune potrebbe trovarsi a gestire le conseguenze di un titolo edilizio illegittimo.
• Gestione delle sanzioni: Nel caso in cui emergano difformità derivanti dal mancato rispetto della Convenzione, è il Comune a dover applicare le sanzioni previste dalla normativa edilizia. L'ente ha inoltre la facoltà di addebitare al proponente i costi derivanti dall'inadempimento degli impegni.

In termini di diritto amministrativo generale, l'amministrazione risponde verso terzi degli atti illegittimi prodotti, salvo poi potersi rivalere sul professionista esterno (azione di regresso) in caso di dolo o colpa grave di quest'ultimo, secondo i termini del contratto di incarico professionale stipulato.

In sintesi, poiché la Regione ha delegato l'intera gestione istruttoria e decisionale, il Comune agisce come unico responsabile del procedimento, assumendosi il rischio giuridico di approvare atti basati su consulenze tecniche che gli uffici comunali spesso non hanno gli strumenti per validare autonomamente.

5. Conclusioni e Raccomandazioni Strategiche

L’attuale formulazione del Regolamento Attuativo rischia di trasformare la L.R. 58/2023 in un fallimento operativo. La complessità documentale e l'incertezza dei tempi politici creano un ambiente ostile all'investimento agricolo.

Per evitare la paralisi del settore, si raccomandano i seguenti interventi correttivi:

1. Semplificazione Reale del PSAS (Art. 22): Innalzare la soglia dei 5 ettari e ridurre i vincoli temporali (2 anni) per l'accesso alla procedura semplificata, adattandola al reale tessuto frammentato dell'agricoltura abruzzese.
2. Revisione Parametrica degli Oneri (Art. 17): Prevedere minimi tabellari fissi o percentuali significativamente più alte, per garantire ai Comuni le risorse necessarie a contrattualizzare le consulenze specialistiche previste dall'Art. 19.3.
3. De-politicizzazione del Processo: Sostituire l'approvazione del Consiglio Comunale con una determinazione tecnica dirigenziale o un meccanismo di Silenzio-Assenso per i progetti conformi agli strumenti urbanistici, limitando il voto politico ai soli casi di variante.
4. Sincronizzazione VIA-SUAP: Prevedere moduli di istruttoria parallela per i progetti soggetti a VIA, riducendo i tempi morti di attesa tra amministrazioni.

Senza questi correttivi, il rischio è una "asfissia burocratica" che renderà la Nuova Legge Urbanistica un'architettura normativa teoricamente perfetta ma praticamente inattuabile, condannando il settore rurale a una stagnazione strutturale.

6. Osservazioni finali

Sebbene la relazione illustrativa parli di "semplificazione e unificazione procedimentale", l’analisi tecnica del testo rivela una realtà operativa diametralmente opposta per i Comuni abruzzesi.

1. Carenza di risorse umane ed economiche e delega di competenze Il Regolamento affida ai SUAP comunali e agli Uffici Tecnici l’intero onere dell’accertamento di ammissibilità (Art. 18) e la gestione della conferenza di servizi (Art. 19). Si contesta fermamente la scelta della Regione di aver delegato in modo sottile una competenza, quella del PSA, che prima era di esclusiva pertinenza regionale, senza aver preventivamente verificato se le strutture tecniche comunali siano strutturalmente adeguate ad assorbire questa ennesima delega. I Comuni, già in sofferenza organica, non dispongono delle risorse umane e strumentali per gestire procedimenti di tale complessità tecnica.
2. Mancanza di qualificazioni professionali di natura agricola L'istruttoria del PSA richiede la valutazione di relazioni tecnico-agronomiche ed economiche complesse (Art. 9), volte a verificare il nesso funzionale tra l'attività agricola e gli interventi edilizi. Gli Uffici Tecnici comunali non possiedono, né per legge né per organico, le competenze agronomiche necessarie a validare tali contenuti. Il fatto che l'Art. 19, comma 3, preveda la possibilità di conferire incarichi a esperti esterni (utilizzando gli oneri istruttori) conferma l'assenza strutturale di tali figure negli enti, ma scarica sul Comune l'onere amministrativo e la responsabilità di reperire e gestire tali professionisti.
3. Onerosità e complessità per gli imprenditori agricoli L’impianto regolamentare rende i procedimenti di competenza del Consiglio Comunale (Art. 20) estremamente onerosi e impegnativi per gli imprenditori. L'obbligo di stipulare una Convenzione soggetta a registrazione e trascrizione a cura e spese del proponente (Art. 15), unito all'imposizione di vincoli decennali di destinazione d'uso e di conduzione aziendale, crea un quadro di tale rigidità da risultare quasi impossibile da attuare per le piccole e medie realtà del territorio.

Il passaggio obbligato in Consiglio Comunale per ogni singolo PSA, oltre a rallentare drasticamente i tempi di risposta, trasforma un atto tecnico in un procedimento politico-amministrativo farraginoso, gravando l'imprenditore di costi e incertezze non compatibili con le esigenze del settore produttivo.

UNITEL chiede che la Regione Abruzzo riveda profondamente il ruolo dei Comuni in questo procedimento, evitando di trasformare un’istanza di sviluppo agricolo in un vicolo cieco burocratico per gli uffici comunali e in un onere insostenibile per le imprese. È necessario che la Regione mantenga la titolarità delle valutazioni di merito agronomico, fornendo il supporto tecnico indispensabile oggi assente nelle strutture locali.

Salvatore Di Bacco Comitato Scientifico Unitel