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Stato legittimo degli immobili, tra occasioni mancate nell'ambito del superbonus e indiscrezioni sul nuovo testo unico per l'edilizia, pubblichiamo una riflessione di Salvatore Di Bacco, del comitato scientifico UNITEL.

Stato legittimo e superbonus 110

L’ipotesi è stata lanciata dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, Matteo Salvini, intervenendo ad un convegno di Confedilizia del 23 settembre 2023; Salvini ha detto che «ci sono centinaia di migliaia di piccole irregolarità architettoniche, edilizie, urbanistiche che stanno intasando gli uffici tecnici di moltissimi Comuni. Non sarebbe più saggio per quelle di piccole entità andare a sanare tutto questo? Lo Stato incassa e i cittadini tornerebbero nella disponibilità piena del loro bene».

Probabilmente il Ministro ha preso coscienza del problema generale diffuso in Italia e che è emerso dirompente nella prima fase di attuazione del superbonus 110: le irregolarità edilizie del passato.

Infatti, l’entrata in vigore dell’ormai inflazionato “superbonus 110” ha fatto emergere, con chiara evidenza, la carenza di una banca dati digitale dei Comuni italiani,  che ha causato una impasse negli uffici tecnici comunali dai primi momenti di applicazione del decreto; inoltre,  l’obbligo  di procedere alla verifica dello stato legittimo dell’immobile, ex art. 9 bis comma 1 bis (presupposto essenziale per l’ottenimento dei bonus fiscali), ha portato alla luce una serie di difformità ed abusi di cui è “dotato” il nostro patrimonio edilizio italiano, creando una situazione imbarazzante per lo stesso governo.

Il testo originario del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77) non conteneva alcun riferimento alla condizione di conformità alla normativa edilizia.

L'articolo 51, comma 3-quinques, del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104 (convertito con modificazioni dalla L. 13 ottobre 2020, n. 126), ha inserito il comma 13-ter dell'articolo 119 del decreto legge n. 34/2020, che ha posto  l'obbligo di asseverazione dei tecnici relativamente allo stato legittimo di cui all'articolo 9-bis T.U. Edilizia:

"13-ter. Al fine di semplificare la presentazione dei titoli abilitativi relativi agli interventi sulle parti comuni che beneficiano degli incentivi disciplinati dal presente articolo, le asseverazioni dei tecnici abilitati in merito allo stato legittimo degli immobili plurifamiliari, di cui all'articolo 9-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e i relativi accertamenti dello sportello unico per l'edilizia sono riferiti esclusivamente alle parti comuni degli edifici interessati dai medesimi interventi".

L'articolo 33, comma 1, lettera c), del decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 (convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2021, n. 108) ha poi così sostituto il comma 13-ter dell'articolo 119 del decreto legge n. 34/2020, non solo eliminando l'asseverazione in questione, ma anzi dichiarandola espressamente come  non necessaria:

"13-ter. Gli interventi di cui al presente articolo, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA). Nella CILA sono attestati gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione ovvero e' attestato che la costruzione e' stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967. La presentazione della CILA non richiede l'attestazione dello stato legittimo di cui all' articolo 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380…omissis”.

Proprio questa carenza di informazioni “digitali” non reperibili immediatamente, e la difficoltà per  professionisti e  proprietari degli immobili di dichiarare la conformità edilizia della loro proprietà hanno indotto il Governo, con il decreto semplificazioni bis,  con l’evidente scopo di incentivare l’utilizzo dei bonus fiscali,  a “glissare” sullo stato legittimo degli immobili inserendo la previsione della non necessità della  attestazione.

Ma sarebbe sbagliato  affermare che, dopo la riscrittura dell'articolo 119, comma 13-ter, del decreto legge n. 34/2020, lo stato legittimo dell'immobile non sia più condizione necessaria per la concessione delle detrazioni spettanti per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici e per quelli di recupero del patrimonio edilizio e che, quindi, i benefici spettino anche per   interventi da realizzarsi su immobili in tutto o in parte abusivi.

Invero,  la presentazione della particolare CILA dedicata agli interventi del superbonus se da un lato non richiede più l'attestazione dello stato legittimo, dall'altro non per questo si sottrae al principio generale secondo il quale qualsiasi attività  edilizia non può prescindere dalla conformità dell'immobile su cui si interviene.

D'altro canto una norma “speciale” come quella dell'articolo 33, comma 1, lettera c), del decreto legge n. 77/2021, che dichiara la non necessità di una allegazione,  manifesta subito la  sua anomalia nel  successivo comma 13-quater dell'articolo 119, ove  il legislatore  ha ritenuto di mantenere il comma 14, a norma del quale:

“Fermo restando quanto previsto al comma 13-ter, resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento.”

Ciò vuol dire che spetta in ogni caso ai dirigenti comunali accertare lo stato legittimo dell'immobile, con quanto ne deriva in termini di inazione o inerzia nell’esercizio del potere di vigilanza edilizia in capo al dirigente comunale.

Modifiche all’art. 9 bis del T.U. dell’Edilizia.

Negli  ultimi mesi si è  riacceso il dibattito sulla riforma del testo unico dell’edilizia e, per quanto di interesse in questa sede, del già citato art. 9 bis.

Probabilmente il Ministero in questi anni ha preso cognizione del problema generale diffuso in Italia: le numerose irregolarità e/o difformità edilizie lievi e sostanziali del passato presenti sul nostro patrimonio edilizio/architettonico.

Sta emergendo una precisa volontà politica finalizzata alla ricerca di una soluzione ad un problema che non è mai stato affrontato  in modo organico e complesso, soprattutto per cercare di coniugare il dualismo tra lo stato legittimo dell’immobile e l’elargizione di bonus fiscali indubbiamente indispensabili (in questo momento storico/sociale) per la riqualificazione energetica degli edifici e per il recupero strutturale.

Sta emergendo una idea di sanatoria per sanare  quelle discordanze, difformità o irregolarità emerse con la verifica obbligatoria  di cui all’art. 9 bis.

In particolare segnalo un emendamento presentato al Senato in occasione della conversione in legge di un decreto finanziario, che voleva introdurre una sanatoria per gli immobili risalenti ad un'epoca anteriore al 30 gennaio 1977, in cui si evidenziava la possibilità che lo stato legittimo degli immobili potesse coincidere con quello dei luoghi accertato in sopralluogo, modificando il Testo unico dell’edilizia DPR n. 380 del 6 giugno 2001.

Le modifiche riguardano il comma 1-bis dell’art. 9 bis.

Attualmente, tale comma recita:

“Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto ovvero da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia.”

I vari emendamenti in linea con l’idea del governo di sanare le piccole irregolarità edilizie intendono sostituire il testo in vigore con il seguente:

“Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili risalenti ad epoca anteriore al 30 gennaio 1977 lo stato legittimo coincide con lo stato dei luoghi accertato in sopralluogo o ispezione da parte di funzionari comunali incaricati prima dell’avvenuto rilascio del certificato di agibilità. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio o per gli immobili per i quali era necessario acquisire il titolo abilitativo edilizio ma l’amministrazione comunale non ha provveduto all’espletamento delle verifiche di agibilità, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto.”

Inoltre, dopo il comma 1-bis è aggiunto il seguente comma:

“1-ter. Nell’osservanza del principio di certezza delle posizioni giuridiche e di tutela dell’affidamento dei privati, non si considerano violazioni edilizie rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato le parziali difformità, realizzate in corso d’opera, cui sia seguita, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari pubblici incaricati e in data anteriore al 30 gennaio 1977, la certificazione di agibilità nelle forme previste dalla legge.”

Nell’analisi di quanto sopra indicato emerge una data che funge da confine con ciò che deve essere legittimo (post 30 gennaio 1977, entrata in vigore della famosa legge Bucalossi, legge 10/1977) e ciò che invece può essere legittimato (ante 30 gennaio 1977).

In sostanza, l’idea del Governo, è di  aggiungere una particolare fattispecie di sanatoria per quegli immobili su cui è stata rilasciata certificazione di agibilità nonostante la presenza (presumibilmente) di lievi difformità o irregolarità edilizie, facendolo coincidere con lo stato dei luoghi con quello  accertato in sede di sopralluogo o ispezione da parte di funzionari comunali incaricati prima dell’avvenuto rilascio del certificato di agibilità, e ciò anche in funzione della rilevanza nel nostro ordinamento giuridico della tutela dell’affidamento ingenerato nel privato.

In sostanza, la proposta di legge comporta che  se a suo tempo (prima del 30 gennaio 1977) l’amministrazione comunale ha rilasciato abitabilità/agibilità nonostante  abusi/difformità assume preminente rilievo la buona fede del privato e, quindi, le irregolarità vengono ipso iure sanate.

Inoltre, se l’amministrazione comunale non ha provveduto all’espletamento delle verifiche di agibilità, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto.

La data del 30 gennaio 1977 risulta decisiva anche per “regolarizzare” le parziali difformità rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato, realizzate in corso d’opera. Se prima di quella data, è stata rilasciata la certificazione di agibilità nelle forme previste dalla legge, previo sopralluogo o ispezione da parte di funzionari pubblici, tali difformità non si considerano violazioni edilizie.

La ratio della modifica all’art. 9 bis che il governo ed in particolare il MIT intende portare avanti può essere riassunta dalle riflessioni seguenti sullo stato di fatto del nostro patrimonio edilizio.

Si  è affermata infatti progressivamente, nel corso del tempo, una maggiore precisione delle tecnologie di rilievo e di rappresentazione progettuale, al punto che valutare con gli attuali criteri, estremamente rigorosi, opere realizzate in epoca remota, quando la legge e la prassi del tempo imponevano parametri di valutazione meno severi, può in concreto determinare una sostanziale ingiustizia.

Infatti ciò che all’epoca di realizzazione, in relazione alle norme e prassi del tempo, pur costituendo difformità dalla previsione progettuale era comunque da ritenersi irrilevante e quindi perfettamente legittimo, alla luce dei più rigorosi criteri di verifica odierni  può costituire una difformità da sottoporre a procedura sanzionatoria.

Pertanto, in sede di verifica dello stato legittimo, applicare gli odierni criteri normativi a tutto il patrimonio edilizio esistente, senza tener conto dell’epoca di realizzazione delle opere, può costituire una sostanziale iniquità del sistema, solo in parte risolta con una definizione più ampia della tolleranza costruttiva operata ed inserita nell’art. 34 bis del DPR 380/2001.

Infatti, molte difformità che ad oggi vengono rilevate rappresentano opere edilizie realizzate a suo tempo in corso d’opera, di carattere formale e non sostanziale, che avrebbero potuto essere regolarizzate all’epoca con la presentazione della variante di fine lavori.

Infatti, fino alla data di entrata in vigore del D.P.R. n.425 del 1994, che ha introdotto l’autocertificazione in materia di abitabilità/agibilità, tale certificato era rilasciato in forma espressa dal Comune, talora tollerando e non contestando, in base alla prassi del tempo, difformità esecutive.

In tali casi, il rilascio del certificato di abitabilità/agibilità ha determinato la formazione del  legittimo affidamento a favore del privato, a seguito di un provvedimento favorevole dell’Amministrazione comunale, rilasciato in forma espressa, a conclusione del procedimento edilizio, rafforzato dal fatto che lo stesso atto è stato emesso in alcuni casi previa verifica ispettiva dell’immobile, da parte dei competenti funzionari comunali e dall’ufficiale sanitario, oggi non più  indispensabile in quanto attestato dal direttore dei lavori o da un tecnico incaricato.

Pertanto, in tali casi, ove oggi il Comune disconoscesse e smentisse l’operato dei propri funzionari addetti al controllo a suo tempo effettuato e di conseguenza il valore del provvedimento di abitabilità/agibilità, rilasciato dallo stesso Ente, pretendendo, su opere realizzate in corso d’opera, la sanatoria con pagamento della relativa sanzione amministrativa, determinerebbe la violazione del principio giuridico del legittimo affidamento del privato ma anche una lesone del principio di certezza dei rapporti giuridici.

La soluzione deve essere data con legge dello Stato, posto che  le normative regionali, ove estensive del concetto di stato legittimo definito dalla Legge Statale sono state  puntualmente censurate dalla Corte Costituzionale (cfr sentenza 21-10-2022 n.217, su ricorso avanzato dallo Stato sulla Legge Regionale Veneto n.19 del 2019).

Condono tombale ante ‘67 nella bozza dell’art. 39 del nuovo testo unico delle costruzioni.

Negli ultimi anni è stato avviato un percorso di ripensamento dell’attuale Testo Unico dell’Edilizia, interrotto e ripreso più volte.

Le ultime notizie portano alla ripresa della discussione in sede di Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, con l’apporto di alcune rappresentanze ordinistiche nazionali.

Volevo concludere la disamina sulle modifiche allo stato legittimo degli immobili e delle eventuali sanatorie ad esso collegato riportando testualmente l’art. 39 della bozza “ufficiosa” circolante su internet del nuovo testo unico delle costruzioni che sostituirà integralmente la versione attuale.

Tale bozza non ha nulla di ufficiale e non è presente sui siti istituzionali; quindi, al momento non c’è alcun disegno di legge, siamo in una fase embrionale, si tratta di tentativi.

Questa volta mi astengo nel commentare e lascio a voi qualsiasi riflessione sul contenuto e sulla portata di tale proposta:

Art. 39 - Interventi edilizi eseguiti ed ultimati prima dell’entrata in vigore della legge 765/1967

1. Sono da considerarsi legittimamente realizzati, anche in presenza di diverse disposizioni nella regolamentazione comunale vigente all’epoca, gli interventi edilizi eseguiti ed ultimati prima del 1° settembre 1967, data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967 n. 765, ivi compresi quelli ricadenti all’interno della perimetrazione dei centri abitati o delle zone destinate all’espansione dell’aggregato urbano individuate dallo strumento urbanistico all’epoca vigente.

L’avvenuta esecuzione ed ultimazione delle opere ed interventi entro il termine temporale sopra indicato è comprovata dal proprietario, o altro soggetto avente titolo, mediante adeguata documentazione, quali riprese fotografiche, estratti cartografici, planimetrie catastali, documenti d’archivio, o altro mezzo idoneo. Non assumono valore di prova le dichiarazioni testimoniali. Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, alla luce delle risultanze istruttorie, ritenga che la documentazione prodotta dall’interessato contenga in tutto o in parte dati ed elementi non corrispondenti al vero, ne dà tempestiva notizia all’autorità giudiziaria.