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P. Minetti (Approfondimento 13/7/2011)

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La sentenza della Corte di Cassazione penale n. 17217/2011 è di grande interesse perché affronta un tema delicato e molto rilevante: i reati sismici, cercando di dare una interpretazione sistematica alla natura degli stessi, per la qualificazione degli stessi in relazione all’istituto della prescrizione del reato.

Si rende necessaria una premessa: il legislatore nazionale punisce la condotta antigiuridica rappresentata dalla mancanza della presentazione dei progetti sismici, unitamente ai progetti costruttivi, con la richiesta o il deposito di titolo edilizio, nelle zone che abbiano una rilevanza sismica.

La rilevanza del grado di sismicità di un territorio è stabilita dalle Regioni, con propri atti, le quali dispongono che il territorio abbia un grado di sismicità basso, medio o alto; in relazione a tale grado è prevista la  presentazione di una relazione strutturale per l’inizio dei lavori per conseguire una autorizzazione oppure si deposita un progetto strutturale o, infine, si può dichiarare che i lavori non interessino la normativa de quo.

Nel caso in cui vi sia una falsa dichiarazione oppure non si presenti il progetto che era necessario allegare alla richiesta o deposito di titolo edilizio, il comportamento omissivo è sanzionato penalmente, per il reato commesso, e amministrativamente. Il primo atto, dovuto, è un ordine di sospensione dei lavori, da parte delle amministrazioni.

Le sanzioni sono disposte dal testo unico dell’edilizia, approvato con d.P.R. 380/2001, agli articoli 93 e ss (1).
Dice la Cassazione che la natura del reato dipende dalla interpretazione del Giudice, che deve accertare se la lesione dell’interesse protetto sia collegata a una condotta perdurante nel tempo, nella sua tipicità, tanto da attribuire una natura permanente al reato (il richiamo è alla sentenza della Corte Costituzionale 520/1987).

Nel caso del reato sismico non vi è univocità di vedute tra i Giudici Cassazionisti i quali si dividono tra “interventisti” e “permanentisti” con una diversa influenza sulla prescrizione del reato stesso, visto che nel primo caso decorre dalla commissione il tempo per prevedere la prescrizione mentre nel secondo ciò non accade.

Per capire quale sia la posizione dei Giudici la cui decisione si commenta, va rammentato che l’articolo 93 citato e riportato in nota, dice che il soggetto che esegue i lavori deve dare preavviso scritto allo sportello unico, e ove ciò non succeda si consuma il reato.
Occorre capire se la consumazione avvenga con il mancato deposito oppure se la condotta omissiva faccia in modo che il reato perduri per tutto il tempo in cui il deposito del progetto strutturale non avvenga.

La sentenza prende in considerazione vari fattori:

1. in principio si parla della totale difformità della esecuzione dei lavori, in quanto il mancato deposito del progetto che viola, quindi, le norme tecniche sulle costruzioni, comporta una condotta che configura un reato permanente, che ha termine con la ultimazione dei lavori o con la cessazione degli stessi sul manufatto (si interrompe la costruzione);
2. affronta il tema della costruzione in violazione delle norme tecniche come un reato permanente;
3. affronta anche il tema dei lavori che non sono seguiti da una professionalità specifica, iscritta all’albo, e con competenza, al punto 3.1 della parte motiva, definendo tale condotta, in violazione della norma a tutela della garanzia di sicurezza delle costruzioni, come condotta antigiuridica permanente: il punto è spiegato con la necessità che una figura professionale qualificata segua sempre i lavori che si eseguano in zona sismica, perché una violazione che possa compromettere la staticità degli edifici comporta una condotta di reato che perdura per tutto lo svolgimento della attività costruttiva;
4. infine, al punto 3.2 affronta una questione, che definisce tutt’altro che pacifica, che è la natura giuridica delle contravvenzioni, contemplate per edificazione in zona sismica, in mancanza del deposito del progetto allo sportello unico dell’edilizia; i reati commessi sarebbero di natura permanente perché la condotta perdura per tutto il tempo per cui non venga depositato il progetto.

Tale progetto può essere presentato successivamente, anche se la normativa non contempla la possibilità di una “sanatoria”, ma ciò non toglie che il progetto possa essere presentato in un tempo successivo e che possa essere approvato dalla autorità amministrativa competente; dal punto di vista amministrativo i lavori devono essere interrotti, nella esecuzione, se ci si accorga che sono iniziati senza il deposito del progetto e devono rimanere in tale status fino a che non sia valutato il progetto presentato.

Il problema pare rappresentato dalla lettera della legge, perché la norma parla di “inizio” dei lavori senza progetto e non di “esecuzione” dei lavori senza il progetto, puntando su una dicitura di puntualità e non di continuità.

Tuttavia i Giudici cassazionisti sostengono che l’articolo 93 e il 94 del d.P.R. 380/2001 puniscono l’inottemperanza alla disposizione, che prevede un dovere di agire che viene violato.
Infatti occorre presentare un progetto, ma questa azione non è istantanea e la sua violazione (o, meglio, la violazione all’obbligo) perdura nel tempo, fino a che non sia giudicato il progetto presentato in ritardo.

Vi è un dovere di agire che è violato e la ratio è la difesa di un interesse pubblico, che tutela alcune zone del territorio e la tutela dell’interesse ha carattere continuativo.
Forse si potrebbe dire che l’azione è istantanea, dato che si consuma con il mancato deposito, con effetti permanenti nel tempo, che rimango fino a che si continui la costruzione senza il deposito del progetto e anche se lo stesso sia depositato, fino al controllo.

Va sottolineato anche il fatto che la legge prevede che sia la stessa autorità giudiziaria a revocare l’ordine di sospensione dei lavori, pur se dato dalla autorità amministrativa, (articolo 97 ultimo comma), disposizione del tutto singolare, dato che un ordine di autorità amministrativa gestionale è subordinato alla decisione del Giudice Penale e non può essere revocato, rimosso o annullato.

Questo assunto chiarisce che si tratta di un bene giuridico tutelato, al quale il legislatore attribuisce una grande rilevanza, e mi sento di condividere il fatto che la violazione delle norme tecniche sia un reato di natura permanente (quello che una professionalità abilitata non segua il lavoro è conseguente e successivo e risponde alla esigenza di tutela che professionisti non qualificati o addirittura persone che non siano professionisti, seguano lavori e interventi in zone di alto rischio, per cui il reato perdura per tutto lo svolgimento della attività costruttiva.)

Il punto nodale è rappresentato dalla violazione dell’articolo 93 del d.P.R.: la Corte stabilisce che l’omissione del dovere rappresentato costituisca un reato permanente, ma non lo dice per tutti i reati omissivi, bensì per quello specifico e per la valutazione concreta della fattispecie rappresentata. Infatti se è vero che il mancato deposito del progetto all’inizio dei lavori è una condotta istantanea, è altrettanto vero che la perseveranza nella violazione dell’obbligo è da condannare.

Inoltre si dice che l’autorizzazione (postuma) data al progetto è rivolta a controllare la realizzabilità dell’intervento non solo in fase progettuale ma per tutto il tempo in cui durano i lavori.

Dicono i Giudici che la lesione dell’interesse pubblico ha carattere permanente e continuativo e permangono gli obblighi nei confronti della autorità comunale, cui va presentato il progetto, e questa condotta attiva può essere rilevante per stabilire la cessazione della condotta di reato; il protrarsi della lesione del bene è imputabile ad una condotta volontaria del soggetto che non si esaurisce con l’inizio dei lavori, ma perdura fino a che non si sottragga al controllo della autorità competente (visto che non presenta il progetto per il controllo sulla regolarità dei lavori dal punto di vista sismico).

Se ho correttamente compreso il punto di vista dei Giudici della Sezione III penale, la condotta non va valutata secondo la lettera della norma che parla di inizio dei lavori per stabilire se sia permanente o meno, ma va valutato l’effetto che essa produce sul bene giuridico che la norma tutela e la pericolosità di una azione che vuole sottrarsi ad un controllo doveroso e obbligatorio in alcune zone.

Si tratta di una valutazione concreta, che viene spiegata con una logica che parla di violazione dell’obbligo e di trasgressione della condotta lecita e di permanenza della condotta (con una omissione) nel tempo, fino alla sua rimozione, che non avviene ad opera della autorità amministrativa che valuta il progetto e controlla la sua correttezza e la compatibilità dei lavori, ma della autorità giudiziaria (passaggio fondamentale che conforta la teoria proposta in quanto non si consuma un reato con l’inizio dei lavori ma perdura per tutto il tempo in cui non si sappia se gli stessi possano essere giudicati conformi alla normativa sulla sicurezza degli edifici dal punto di vista sismico).

Note

(1) Art. 97 (L) - Sospensione dei lavori
(Legge 3 febbraio 1974, n. 64, art. 22)
1. Il dirigente del competente ufficio tecnico della regione, contemporaneamente agli adempimenti di cui all`articolo 96, ordina, con decreto motivato, notificato a mezzo di messo comunale, al proprietario, nonché al direttore o appaltatore od esecutore delle opere, la sospensione dei lavori.
2. Copia del decreto è comunicata al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale ai fini dell`osservanza dell`ordine di sospensione.
3. L’ufficio territoriale del governo, su richiesta del dirigente dell`ufficio di cui al comma 1, assicura l`intervento della forza pubblica, ove ciò sia necessario per l`esecuzione dell`ordine di sospensione.
4. L`ordine di sospensione produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell`autorità giudiziaria diviene irrevocabile.
Art. 93 (R) - Denuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche
(Legge n. 64 del 1974, art. 17 e 19)
1. Nelle zone sismiche di cui all`articolo 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell`appaltatore.
2. Alla domanda deve essere allegato il progetto, in doppio esemplare e debitamente firmato da un ingegnere, architetto, geometra o perito edile iscritto nell`albo, nei limiti delle rispettive competenze, nonché dal direttore dei lavori.
3. Il contenuto minimo del progetto è determinato dal competente ufficio tecnico della regione. In ogni caso il progetto deve essere esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni ed accompagnato da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli delle strutture portanti, sia in fondazione sia in elevazione, e dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
4. Al progetto deve inoltre essere allegata una relazione sulla fondazione, nella quale devono essere illustrati i criteri seguiti nella scelta del tipo di fondazione, le ipotesi assunte, i calcoli svolti nei riguardi del complesso terreno-opera di fondazione.
5. La relazione sulla fondazione deve essere corredata da grafici o da documentazioni, in quanto necessari.
6. In ogni comune deve essere tenuto un registro delle denunzie dei lavori di cui al presente articolo.
7. Il registro deve essere esibito, costantemente aggiornato, a semplice richiesta, ai funzionari, ufficiali ed agenti indicati nell’articolo 103.