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Una recentissima pronuncia del TAR Lecce n. 2651 del 2008, nella sua sinteticità, contiene un principio interessante e fondamentale nella applicazione delle sanzioni amministrative edilizie.
In particolare si tratta della costruzione di un manufatto abusivo, senza titolo, azione che ha, come naturale conseguenza di legge, quella della applicazione della sanzione prevista dal DPR 380 del 2001 (testo unico dell’edilizia), articolo 31 (1) che prevede una disciplina molto rigorosa.
Infatti l’Amministrazione è tenuta, qualora accerti la sussistenza dell’abuso edilizio, a ordinare la demolizione del manufatto (o rimessione in pristino, come dice il legislatore).

La conseguenza di una disobbedienza a questo ordine è la confisca del bene a favore della Pubblica Amministrazione, confisca che si estende all’area di pertinenza dell’immobile, e a quella limitrofa fino ad una misura pari a dieci volte la misura dell’area su cui è stato costruito il manufatto, come dispone il terzo comma dello stesso articolo.
L’Amministrazione è tenuta ad eseguire la demolizione, a spese di colui che è responsabile dell’abuso, a meno che non valuti di tenere l’immobile che può essere destinato a finalità pubbliche (in tale caso è il Consiglio Comunale competente a decidere la finalità pubblicistica dell’immobile stesso).
La deroga alla demolizione è contenuta nel quinto comma dell’articolo in esame.

Si tratta, come ho detto prima, della conseguenza amministrativa dell’azione abusiva e dell’applicazione della sanzione amministrativa, che viene irrogata dalla Pubblica Amministrazione, nella persona del dirigente competente, così come dispone l’articolo 107 del Testo Unico degli enti locali, che ha consolidato, definitivamente, le competenze gestionali dell’organo burocratico.
La confisca del bene e l’acquisizione al patrimonio comunale sono la sanzione più rigorosa che possa essere applicata in ragione della attuazione del potere sanzionatorio della Pubblica Amministrazione e deve essere legittimata da una norma (che abbiamo visto sopra) già vigente al momento della commissione del fatto, per il principio della certezza del diritto e della irretroattività delle leggi (articolo 23 della Costituzione (2) e 25 secondo comma (3)).
Lo stesso testo unico dell’edilizia ci dice che è applicabile a tutti gli abusi commessi prima della sua entrata in vigore sostituendo integralmente la disciplina precedente.
Il diritto inciso dalla norma, infatti, è quello di proprietà cui è correlato il diritto ad edificare che può essere limitato nei modi previsti dalla legge stessa.

Ne deriva che la confisca, quale estrema sanzione al diritto di proprietà, per essere messa in atto abbia bisogno di certezze normative esistenti e di una definizione del fatto – abuso commesso che siano privi di dubbi di sorta.
Ma non solo il fatto commesso deve essere classificato come abuso e riconosciuto come tale; anche l’azione amministrativa conseguente deve essere certa e predefinita.
L’ordine di demolizione che va impartito al privato deve contenere in sé, dice il Tribunale Amministrativo nella sentenza in commento, tutti gli elementi atti a definire già il procedimento sanzionatorio nella sua completezza.

Pertanto anche gli estremi della confisca amministrativa, naturale conseguenza della azione abusiva commessa, deve essere resa nota al privato.
Infatti l’area circostante il manufatto abusivo deve essere esattamente evidenziata e circoscritta in maniera da permettere la corretta individuazione della stessa e in modo da fornire una certezza assoluta a chiunque del fatto evento commesso e della conseguenza sanzionatoria.
Un ordine privo di questa parte è solo una diffida ad adempiere, e su tale circostanza la Giurisprudenza amministrativa si è già espressa in maniera conforme da tempo.

Ora la stessa va oltre il principio pretorio affermato e dice che si violano gli interessi del privato agendo così, per cui l’ordine di demolizione, che è solo una diffida ad adempiere, è, in sé, un atto amministrativo che “pregiudica gli interessi del ricorrente dal punto di vista sostanziale” (dicono i Giudici del TAR di Lecce), in quanto priva il medesimo della possibilità di valutare, in termini di costo – beneficio, l’opportunità di adempiere o meno all’ordine di demolizione (si richiama il TAR Puglia Lecce 9 giugno 2008 n. 1687).
La censura, dunque, è fatta, in ultima analisi, sulla correttezza del comportamento amministrativo che, pur essendo vincolato nel suo esito, come sottolinea il medesimo TAR, evidenziando che l’attività sanzionatoria è vincolata, tuttavia deve prendere in considerazione la posizione e gli interessi del privato che vengono incisi dalla applicazione della sanzione amministrativa.

Una evoluzione giurisprudenziale nel solco di quanto già previsto dal legislatore della 241/90 in tema di corretto procedimento amministrativo (correttezza trasversale a tutti i procedimenti amministrativi, ivi compresi quelli sanzionatori) e di correttezza del comportamento amministrativo.
In altre parole la sentenza del GA pugliese non fa altro che dirci che l’Amministrazione non si è comportata correttamente nell’omettere la delimitazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale, impedendo, al privato possessore della stessa, di valutare la convenienza nell’adempimento dell’ordine amministrativo.
Potrebbe sembrare un paradosso, visto che l’ordine va (o andrebbe?) eseguito; ma occorre valutare che l’ordine è un atto recettizio, va portato a conoscenza del destinatario e per metterlo in pratica, deve avere la partecipazione del privato medesimo, che lo attua con la sua volontà.

Solo in caso di disobbedienza l’Amministrazione interviene coattivamente ma ciò non toglie il concorso della volontà privatistica per rispettare la volontà di legge, tradotta dall’ordine amministrativo.
Rendere noto quale sia l’entità del bene che si deve acquisire può portare a differenti valutazioni di merito, del ricorrente, proprietario, che sono da rispettare da parte dell’Amministrazione.
Si tratta, dunque, di una forma di correttezza dei rapporti resa evidente, ancora una volta, dal Giudice che indica il comportamento da seguire nella azione amministrativa.

Note

1. Che si riporta per comodità di lettura
Art. 31 (L) - Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali
(Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7; d.l. 23 aprile 1985, n. 146, art. 2, convertito in legge 21 giugno 1985, n. 298; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art.107 e 109)
1. Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l`esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.
2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l`esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.
3. Se il responsabile dell`abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall`ingiunzione, il bene e l`area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L`area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
4. L`accertamento dell`inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all`interessato, costituisce titolo per l`immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.
5. L`opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell`abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l`esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l`opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.
6. Per gli interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti, in base a leggi statali o regionali, a vincolo di inedificabilità, l`acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all`ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui compete la vigilanza sull`osservanza del vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell`abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l`acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune.
7. Il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell`albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione e trasmette i dati anzidetti all`autorità giudiziaria competente, al presidente della giunta regionale e, tramite l’ufficio territoriale del governo, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
8. In caso d`inerzia, protrattasi per quindici giorni dalla data di constatazione della inosservanza delle disposizioni di cui al comma 1 dell`articolo 27, ovvero protrattasi oltre il termine stabilito dal  comma 3 del medesimo articolo 27, il competente organo regionale, nei successivi trenta giorni, adotta i provvedimenti eventualmente necessari dandone contestuale comunicazione alla competente autorità giudiziaria ai fini dell`esercizio dell`azione penale.
9. Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all`articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita.
9-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all`articolo 22 comma 3.
2. Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
3. Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso.