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La Scia: luci e ombre

Pubblicato il 09/11/2010

R. Patumi (La Gazzetta degli Enti Locali 14/10/2010)

Maggioli Editore

1. Introduzione
L’introduzione nel nostro ordinamento della “scia”, mediante sostituzione dell’art. 19 della legge 241/1990, ad opera della legge 122/2010, è stata valutata dai primi commentatori in modo fortemente critico. Ricordiamo, tra gli altri, Oliveri, il quale l’ha inserita tra “i mostri giuridici più rilevanti del nostro ordinamento” (1) e  Trombino, il quale ha parlato di “un’operazione di maquillage lessicale, più che di semplificazione” (2).
Scopo di questa breve riflessione è di fare il punto sull’istituto, cercando in particolare di metterne in risalto anche gli elementi positivi, poiché fino a questo momento la dottrina ha concentrato la propria attenzione soprattutto sugli aspetti di criticità della Scia.
I punti principali della riforma sono la generalizzazione dell’efficacia immediata della dichiarazione, la privatizzazione dell’istruttoria, la modifica del regime dei controlli, la sottrazione della disciplina dell’istituto all’autonomia normativa degli enti territoriali e l’ampliato ambito di applicabilità del disposto ex art. 19 della legge 241/1990.


Al fine di evitare inutili ripetizioni rispetto a precedenti riflessioni dottrinali, non si tratterà, nello specifico, della privatizzazione dell’istruttoria, nonostante la stessa costituisca, probabilmente, la vera grande novità della riforma, né del nuovo regime dei controlli, pur nella consapevolezza degli elementi di criticità di quest’ultimo, ben evidenziati da Oliveri nella nota precitata. Sarà tralasciato, infine, il problema concernente la sottrazione della disciplina della scia agli enti territoriali, già esaminato in altre sedi. Concentreremo, quindi, la nostra attenzione, sulla generalizzazione dell’efficacia immediata della segnalazione e sull’ampliamento dell’ambito di applicabilità dell’art. 19.

 

2. Generalizzazione dell’efficacia immediata della segnalazione
Una prima riflessione s’impone per quanto riguarda la generalizzazione dell’efficacia immediata della segnalazione. È certamente un risultato importante l’avere superato il doppio regime, che il recepimento della direttiva, c.d. Bolkenstein (ad opera del d.lgs. 59/2010), aveva determinato reintroducendo, in alcune ipotesi concernenti la prestazione di servizi, una Dia a efficacia immediata, che si affiancava alla Dia a efficacia differita, la quale continuava a costituire la regola (3).
Come dicevamo, questo elemento di semplificazione del quadro normativo, peraltro immediatamente richiesto da più parti all’indomani del recepimento della direttiva c.d. Bolkenstein, dev’essere considerato un importante risultato della riforma. Al contrario, non può essere condivisa l’opinione di chi ha ritenuto di individuare la vera grande novità nella previsione che l’attività segnalata venga intrapresa subito dopo la segnalazione. Quest’ultima lettura sembra essere stata influenzata dal lancio mediatico impresso dal Governo alla norma, posto che si è subito parlato di rivoluzione derivante dalla possibilità di iniziare un’attività in un giorno.
L’introduzione della scia,peraltro, s’inserisce in un più ampio quadro comprendente la ComUnica: dopo la previsione dell’“impresa in un giorno”, è stato introdotto l’“inizio di un’attività in un giorno”; ciò, con l’ulteriore possibilità, riconosciuta in capo al privato dal recentissimo d.P.R. 160/2010, (recante il “regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive”), di presentare contestualmente la ComUnica e la scia. Come si vede, il quadro complessivo è armonico ed innovativo. Ancora più suggestivo sarà l’approdo finale, posto che sarà possibile produrre le relative documentazioni presso lo sportello unico on-line.
Tuttavia, se è vero che l’inizio di un’attività in un giorno s’inserisce come un tassello in un puzzle più ampio, ciò non significa che si debba ritenere che tale possibilità sia la vera novità della riforma.
La Dia-Scia ad efficacia immediata, infatti, non fa altro che riportarci indietro nel tempo quando, in forza della novella dell’ art. 19 recata dalla legge 537/1993, si previde che la denuncia d’inizio attività avesse efficacia immediata. Questa disposizione venne superata solo dopo 12 anni, ad opera della legge 80/2005. Quindi, da questo punto di vista, nulla di nuovo sotto il sole.
Quanto sopra illustrato non significa che il legislatore, con corsi e ricorsi, abbia modificato in modo capriccioso la normativa: tutt’altro! Il legislatore, che nel 1993 aveva previsto l’efficacia immediata della Dia, in seguito, nel 2005, ritornò all’efficacia differita come contraltare dell’ampliato ambito applicativo dell’istituto anche ai casi, fino a quel momento esclusi, in cui vi fosse esercizio di discrezionalità tecnica (4) e quindi la necessità di esperire prove concernenti valutazioni tecniche.
Con la legge 122/2010, si è deciso di ritornare all’effetto immediato della dichiarazione, come misura collegata allo spirito della normativa sottostante all’“impresa in un giorno”. Tuttavia, il problema era di non mettere in crisi la p.a. e di consentire il funzionamento del sistema il quale, a seguito dell’estensione della Dia operata nel 2005, aveva trovato un equilibrio con l’introduzione del termine di 30 giorni, entro il quale non poteva essere iniziata l’attività. Tale previsione consentiva alla p.a. di emettere un provvedimento inibitorio prima dell’avviamento dei lavori.
La soluzione scelta dal legislatore è stata nel senso di privatizzare l’istruttoria; il procedimento di controllo inizia contemporaneamente alla possibilità che ha il privato di avviare l’attività, tuttavia la p.a. ha “la pappa pronta”, essendo la documentazione interamente prodotta dal dichiarante.
Il delineato sistema è razionale e innovativo proprio conseguentemente all’ introdotta privatizzazione dell’istruttoria, a seguito della quale residuano, in capo alla p.a., mere funzioni di controllo.
Peraltro, nella generalità dei casi, il privato, di fatto, attenderà ancor di più prima di cominciare l’attività rispetto a quanto avveniva in precedenza.
È vero che ora è possibile iniziare l’attività a decorrere dalla data di presentazione della segnalazione tuttavia, come rilevato da una dottrina, è facile prevedere che i tecnici abilitati, preoccupati per la responsabilità che il nuovo sistema addossa loro, consiglieranno al privato di soprassedere fino allo spirare dei 60 giorni, termine entro il quale l’amministrazione può esercitare il potere inibitorio (residuando, successivamente, solo l’ autotutela ed  il potere sanzionatorio).
Pertanto, non solo il privato spesso attenderà 60 giorni (e non più 30, come in precedenza, quando l’istruttoria gravava in buona parte sulla p.a. e vi erano meno remore ad iniziare), ma bisogna altresì considerare che il reale periodo di attesa, a decorrere dal momento in cui un soggetto decida di intraprendere un’attività, risentirà del tempo necessario al tecnico abilitato per istruire la pratica…altro che inizio di attività in un giorno!
Sistema innovativo, razionale, ma non certo in grado di agevolare il privato, il quale oltre a non beneficiare di alcuna velocizzazione, dovrà corrispondere al tecnico parcelle più onerose, che tengano conto dell’ assunzione di responsabilità da parte di quest’ ultimo.
Non solo ombre, tuttavia, giacché la novella sembra, come già accennato, avere tenuto conto delle esigenze della p.a., assicurando la sostenibilità complessiva del nuovo sistema, mediante la privatizzazione dell’istruttoria.

3. L’ampliato ambito di applicabilità della disciplina di cui all’art. 19 della legge 241/1990
Un altro risultato sembra, inoltre, essere stato raggiunto: la semplificazione del quadro normativo. Abbiamo già visto come sia stata superata la simultanea presenza, nell’ordinamento, di una Dia a efficacia immediata e di una a efficacia differita, conseguente al recepimento della direttiva Bolkenstein, ma c’è di più!
La previsione di cui all’art. 49, comma 4-ter, della legge 122/2010, lì ove prevede che “la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale”, determina l’applicabilità generalizzata della disciplina di cui all’art. 19 della legge n. 241 alle varie ipotesi di Dia, superando finalmente le varie discipline di settore. In particolare, si riconducono a unità la Dia di cui alla legge 241/1990 e la Dia edilizia alla quale, com’è noto, era sempre stata applicata una disciplina speciale. Qualcuno ha assunto in merito una posizione critica, affermando che di tale operazione “forse non si sentiva il bisogno” (5), tuttavia non si può negare come, superate le iniziali incertezze, il sistema beneficerà di una complessiva semplificazione.
L’intento del legislatore di ampliare l’ambito di applicabilità della disciplina, come dicevamo, costituisce senza dubbio un merito della novella legislativa di cui alla legge 122/2010; tuttavia, la precisa portata dell’art. 19, nella nuova formulazione, è di non semplice individuazione ed ha subito impegnato la dottrina. Diversi autori si sono cimentati, all’indomani dalla pubblicazione della legge 122/2010, nel cercare di accertare la compatibilità della novella rispetto all’attività edilizia.
Dopo i dubbi iniziali, il quadro sembra ormai delineato in modo abbastanza chiaro. Il 16 settembre 2010, l’Ufficio legislativo del Ministro per la semplificazione normativa ha emesso una circolare interpretativa, con la quale è stata affermata l’applicabilità della scia alla materia edilizia, “mantenendo l’identico campo applicativo di quello della d.i.a., senza quindi interferire con l’ambito degli altri titoli abilitativi”, quindi con il permesso di costruire e con la Dia alternativa al permesso di costruire (c.d. super Dia).
Senza ripercorrere l’iter argomentativo, per il quale si rimanda alla nota sopraindicata, si può in ogni caso rilevare come gli autori che hanno affrontato il problema, successivamente alla circolare, ne hanno generalmente condiviso la soluzione, tant’è che ora l’interpretazione dottrinale in materia sembra essersi consolidata.
Una voce fuori dal coro è quella dell’Anci Toscana, la quale, con una nota del 13 settembre, confermata con una nota del 27 settembre, successiva quindi alla circolare ministeriale già menzionata, afferma la non applicabilità della scia alla materia edilizia. Questa lettura fa leva, in particolare, su due argomenti principali: “l’assenza - nel novellato art. 19 della legge sul procedimento - di una disciplina idonea a consentire agli Uffici l’esercizio dei doverosi poteri di controllo e repressione” e il principio in forza del quale l’abrogazione tacita non si applica quando la legge anteriore sia speciale o eccezionale rispetto a quella successiva generale.
In realtà, i nuovi poteri di controllo in materia di scia sono applicabili in materia edilizia. La disciplina sanzionatoria della Dia edilizia, invece, come già sostenuto da un autore all’indomani della riforma (6), non sarebbe stata sostituita dalla riforma in analisi.
Per quanto concerne il richiamo all’ ambito di operatività dell’ abrogazione tacita, il quale sembra assumere una valenza centrale nelle note dell’Anci Toscana, a parere dello scrivente l’ art. 19 ha in realtà operato un’abrogazione espressa innominata. Com’è noto quest’ ultima, non prevista dall’ art. 15 disp. prel. cod. civ, ma ormai affermatasi nella prassi legislativa, si configura allorché la disposizione abrogatrice abbia un oggetto indeterminato (posta in essere, ad esempio, mediante la formula “sono abrogate tutte le norme incompatibili con la presente legge”). Al contrario l’effetto abrogativo tacito discende non dall’emanazione di disposizioni specificatamente abrogatrici, ma da disposizioni che dettino per una fattispecie una disciplina incompatibile con quella precedente (abrogazione tacita “per incompatibilità”), o che prevedano una disciplina nuova in un’intera materia (abrogazione tacita “per nuova disciplina”) (7).
L’art. 49, comma 4-ter, della legge 122/2010, lì ove prevede che “la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale”, sembra rientrare nell’ambito di un’abrogazione espressa innominata. Così ragionando, si confuterebbe la tesi propugnata dall’Anci Toscana.

4. Annotazione conclusiva
Concludendo, nel ribadire che con l’introduzione della scia sembrano intravedersi anche “luci”, oltre che “ombre”, si ritiene che debba essere valutata positivamente l’introduzione di un unico istituto in grado di ricomprendere sia le precedenti figure di Dia ad effetto immediato e ad effetto differito, che le tipologie di Dia previste nelle varie discipline di settore, tra le quali la Dia edilizia.

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(1) Oliveri L., Un nuovo mostro giuridico, la scia, in “La Settimana degli Enti Locali”, 31.8.2010.
(2) Trombino D., La scia al posto della Dia: superato il d.lgs. 59/2010, si rendono inutili le Agenzie per le imprese e si modifica il regolamento Suap prima di vedere la luce si va a complicare quello che è semplificato, in “La Gazzetta degli Enti Locali”, 15.7.2010.
(3) Tessaro T., La nuova SCIA introdotta dalla legge 122/2010, in “La Gazzetta degli Enti Locali”, 24.8.2010.
(4) Così Corso G. e Fares G., Principi dell’ attività amministrativa dopo la l.2005, n. 80, in “Studium iuris”, 2005,9,995.
(5) Micheletti M., Alcune osservazioni sul rapporto tra disciplina nazionale della c.d. SCIA e garanzia dell’autonomia legislativa regionale in materia di governo del territorio, nonché sulla portata degli effetti della nuova disciplina per i casi di vincolo ambientale, paesaggistico o culturale (il caso della Lombardia), in “Lexitalia”, 2010, 10.
(6) Botteon F., Il nuovo art. 19 l. 241/90 e la materia dell’ edilizia, in “Lexitalia”, 2010, 7-8.
(7) Marcenò V., Il concetto di abrogazione parziale. Raffronto tra l’abrogazione legislativa e l’abrogazione referendaria, in www.jus.unitn.it.



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