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P. Minetti (Approfondimento 31/1/2011)

Documento senza titolo

Ancora una volta il Giudice torna su una vexata quaestio, ossia come considerare la roulotte, o un qualsiasi altro mezzo che possa muoversi su ruote, quando il suo uso non sia solo quello di trasportare le persone ma lo stesso sia fisicamente posizionato in un luogo senza muoversi dallo stesso per un lungo periodo di tempo.
Forse affermazioni di questo tipo potrebbero essere facilmente contestate poiché contengono ampi spazi di discrezionalità (ad esempio il fatto di non muovere il mezzo “per un lungo periodo di tempo”: come quantificare un lungo periodo? Muovere il camper o la roulotte solo d’estate è sufficiente?).

In realtà il quesito è mal posto in quanto il mezzo mobile, che pure conserva e mantiene le sue caratteristiche di mobilità, e magari anche una targa, che lo legittima a muoversi su strada, conserva tutte le sue caratteristiche ma ne può assumere altre che lo rendono suscettibile di essere oggetto di altre e nuove considerazioni che fanno capo ad una legislazione diversa dal Codice della Strada.

Partendo dal concetto di “nuova costruzione” e di quali siano gli interventi che sono suscettibili di essere ricondotti a questa fattispecie, va detto che la fonte della definizione va cercata nella norma nazionale, di principi, cioè il testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 380/2001, che riprende le precedenti normative, non “inventando” in tale ambito.

L’articolo 3 (definizione degli interventi edilizi) dispone, al comma 1, lettera e) che sono:
“e) "interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:
e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l`ampliamento di quelli esistenti all`esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune;
e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
e.4) l`installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
e.5) l`installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell`edificio principale;
e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all`aperto ove comportino l`esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato; “.

Gli interventi sopra elencati sono ammissibili e permessi se siano stati eseguiti con un titolo edilizio che, secondo il d.P.R. 380/2001, è un permesso di costruire, ossia una autorizzazione data dal comune al proprietario (o titolare di un diritto reale sul bene su cui insisterà la costruzione) una volta verificato che non esistano impedimenti concreti derivanti dagli strumenti di pianificazione urbanistica e di regolamentazione del territorio.
La legge regionale potrebbe mutare il tipo di titolo ma non può mutare il fatto che un titolo edilizio sia necessario; in caso contrario si è di fronte ad un abuso da sanzionare attraverso il sistema predisposto dal testo unico medesimo, agli articoli 29 e seguenti.

In precedenza l’articolo 1 della legge 10/1977 richiamava nelle norme di trasformazione urbanistica ed edilizia anche quegli interventi che comportassero modificazioni del territorio comunale diverse da quelle edilizie; in ogni modo erano sempre riferite alla realizzazione sul territorio di opere edilizie o di servizi o infrastrutture, come, ad esempio, le fognature, le strade e tutte quelle opere che, univocamente considerate, possono condurre a pensare che il territorio sia stato modificato in modo permanente.
Il testo unico per l’edilizia riporta queste opere di realizzazione di impianti e infrastrutture a quelle che sono soggette alla disciplina del permesso di costruire.

In relazione a ciò la Giurisprudenza, anche penale, ha sempre considerato soggette all’atto autorizzativo comunale tutte le opere “consistenti nella modificazione dello stato materiale e della conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio in relazione alla sua condizione naturale e alla sua qualificazione giuridica” (1).
Ma anche considerando questo orientamento si potrebbe non esser soddisfatti di quanto asserito per consideare una roulotte come una nuova costruzione, anche se la lettera e).5 è chiarissima in questo senso, nel dire che i camper e le roulotte, se destinate ad uso diverso da quello originario, siano nuove costruzioni e abbiano bisogno, per questo motivo, di un titolo edilizio che legittimi la costruzione, pur se mobile (potenzialmente).

La Cassazione penale, dal canto suo, ha considerato che rientrassero nella figura giuridica della nuova costruzione, per cui occorre la concessione edilizia (era in vigore prima del permesso di costruire) tutti quei manufatti che, comportando una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale modificano lo stato dei luoghi, in quanto essi difettano obiettivamente del carattere di assoluta precarietà, sono destinati, almeno potenzialmente, a perdurare nel tempo; non ha rilievo, al riguardo, la distinzione tra opere murarie e di altro genere né il mezzo tecnico con cui sia assicurata la stabilità del manufatto al suolo, in quanto la stabilità non va confusa con la irrevocabilità della struttura o con la perpetuità della funzione ad essa assegnata dal costruttore, ma si estrinseca nell’oggettiva destinazione dell’opera a soddisfare un bisogno non temporaneo (2).
Sempre la Cassazione penale considera che sia un manufatto di nuova costruzione ogni opera che incida sulla struttura e conformazione del suolo e dell’ambiente (Cassazione Penale 26/10/1979).
Per cui si vede che già da tempo risalente l’orientamento dei Giudici è nel considerare la funzione della struttura e dei manufatti per valutare se si tratti di una nuova costruzione, e non la tipologia di opera, muraria o non, e la sua naturale diversa destinazione.

Il testo unico dell’edilizia ha codificato un orientamento già assunto da tempo, per cui non è essenziale che un mezzo mobile abbia la targa e sia dotato di ruote per esonerarlo dalla fattispecie dell’abuso edilizio se utilizzato come abitazione senza un titolo edilizio.
Segue questo consolidato orientamento la sentenza del T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 1 ottobre 2010, n. 1626, asserendo l’infondatezza del ricorso avverso il provvedimento di rimozione e demolizione, necessario, come esito naturale di un accertamento di violazione urbanistico edilizia riconducibile ad una fattispecie di nuova costruzione senza titolo (si veda il dettato dell’articolo 31 del DPR 380/2001) assunto dal Comune che imponeva la rimozione di ruoulotte localizzate senza titolo su un terreno che non era destinato ad edificazione o comunque apposte senza titolo.

Il Giudice, nella parte motiva, scrive che già “ “In punto di diritto la giurisprudenza ha invece rilevato che il deposito di una roulotte all’interno di un suolo privato debba qualificarsi quale costruzione urbanisticamente rilevante in presenza di indici in grado di supportare il carattere non precario della installazione (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 5 maggio 2003, n. 4435; T.A.R. Catanzaro n. 530 del 27 aprile 1999; T.A.R. Genova n. 202 del 3 maggio 1999).”

I manufatti oggetto dell’ordine di rimozione non sono precari, anche se sono mobili, e, a tale proposito lo stesso Giudice laziale continua dicendo: “ La stessa giurisprudenza amministrativa ha poi chiarito da tempo che la precarietà di un manufatto, tale per cui esso non necessiti di concessione edilizia, va esclusa se il manufatto stesso è destinato a recare un’utilità prolungata e perdurante nel tempo. In tal caso, infatti, esso produce una trasformazione urbanistica perché altera in modo rilevante e duraturo lo stato del territorio, senza che rilevino i materiali impiegati, l’eventuale precarietà strutturale e la mancanza di fondazioni, se tali elementi non si traducano in un uso contingente e limitato nel tempo, con l’effettiva rimozione delle strutture (cfr: Consiglio di Stato, Sez. V, 31 gennaio 2001 n. 343; id., 30 ottobre 2000 n. 582; T.A.R. Veneto, Sez. II, 10 febbraio 2003, n. 1216).

Ne consegue che, al di là del dettato della norma, pur chiarissimo, non si deve più considerare il manufatto mobile come un mezzo solamente, se lo stesso sia destinato ad essere utilizzato in maniera stabile e continuativa nel tempo come abitazione, trasformando, in tale modo, il territorio circostante.
Gli indicatori sono univoci, non sono dati dalla norma ma dai Giudici che, nel tempo, hanno preso in considerazione queste fattispecie.

Note

(1) Si veda ex pluris Consiglio di Stato sezione V 31/1/2001 n. 343.

(2) Cassazione sezione III 23/3/1994.