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La demolizione - ripristino su un immobile vincolato: chi provvede?

Pubblicato il 09/07/2010

P. Minetti (Approfondimento 3/5/2010)Maggioli Editore table#tblScheda { width: 100%; border: none; } table#tblScheda tr td { font-family: Verdana, Arial, Helvetica, sans-serif !important; font-size: 12px; border: 1px solid; } table#tblScheda tr#r1 { background-color: #0000FF; border: none; } table#tblScheda tr#r1 td { height: 44px; padding: 2px; background-color: #0066CC !important; font-weight: bold; font-size: 32px !important; font-family: Geneva, Arial, Helvetica, sans-serif !important; } table#tblScheda tr td.c1 { width: 23%; background-color: #CCCCCC; font-size: smaller; font-weight: bold; }

La domanda non è affatto peregrina e nasce dal fatto che la nostra legislazione sugli abusi edilizi prevede la competenza ad ordinare il ripristino e la demolizione di manufatti abusivi in capo a più autorità, spesso senza armonizzare le norme, lasciando facile gioco al ricorso contro i provvedimenti sanzionatori e rimettendo al diritto pretorio, spesso, la funzione chiarificatrice di chi possa emettere un provvedimento coercitivo legittimo.

Come si sa l’edificio vincolato è quello che sia stato sottoposto ad una particolare tutela da parte della normativa sui beni culturali ed ambientali, definita, dapprima, con la legge 1089/1939, successivamente con il D. Lgs 490 del 1999 ed ora con il codice Urbani, approvato con D. Lgs 42 del 2004, alla parte II (articolo 10 comma 3 lettera a).
In forza di tale normativa sono richiamati i decreti di vincolo, singolarmente considerati, su beni specifici che sono soggetti e sottoposti ad una tutela vincolistica che non permette alcuna trasformazione dei medesimi se non dopo il conseguimento di un nulla osta da parte della Autorità preposta alla tutela del vincolo (la Soprintendenza) e dopo un titolo edilizio che deve essere conseguito o presentato presso l’amministrazione comunale competente per territorio.

La sentenza del TAR Campania, sezione IV, n. 567 del 4 febbraio 2010, dispone in merito alla competenza soggettiva della Autorità che può determinare in merito alla sanzione amministrativa applicabile in caso di azione edilizia su un bene (immobile) vincolato ai sensi del D. Lgs 42/2004 parte II citato.
La decisione muove dalla sanzione edilizia del ripristino comminata per lavori di ristrutturazione eseguiti, senza titolo e senza nulla osta della Soprintendenza, su un palazzo napoletano definito bene storico.
Il ricorso presentato obietta, tra gli altri motivi che qui, per l’argomento trattato non sono presi in considerazione, che vi sia un vizio di incompetenza in capo al dirigente comunale che ha sottoscritto l’atto provvedi mentale.

Il Collegio, in ordine al tema, assume che l’attuale normativa che disciplina la sanzione amministrativa edilizia applicabile, sul territorio nazionale, ove non sia diversamente disposto da una legge regionale, di competenza concorrente in tema di sanzione amministrativa, sia il DPR 380/2001.
Nel caso considerato è l’articolo 27 del Decreto ad essere preso in considerazione, che norma la competenza del dirigente comunale, in linea con il disposto dell’articolo 107 del D. Lgs 267/2000 (testo unico degli enti locali) a dover assumere la decisione e sottoscrivere il provvedimento, in luogo del Sindaco, di precedente memoria.
Unitamente all’articolo 27 il GA napoletano richiama l’articolo 160 del D. Lgs 42 richiamato.

Tuttavia il Collegio ritiene che la norma espressa, di riferimento, nel caso dell’ordine ripristinatorio, sia l’articolo 33 del DPR citato, al comma 4, secondo cui, in caso di esecuzione di lavori di ristrutturazione su un edificio vincolato il dirigente deve ordinare l’applicazione delle misure e sanzioni previste dalle norme vigenti. Anzi la norma dice “l’amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva …..”.

L’Autorità competente a vigilare è quella comunale, per cui l’articolo citato, unitamente al disposto dell’articolo 27, portano a considerare che sia il Comune, nella persona del dirigente competente, a dover ordinare il ripristino.
Sono differenziate le autorità, quella preposta alla tutela del vincolo e quella preposta alla gestione.

Il Collegio sottolinea che la costante giurisprudenza amministrativa (1) ha riconosciuto una competenza concorrente tra il Comune, come autorità preposta alla osservanza della normativa edilizia, e la Soprintendenza, quale autorità preposta alla vigilanza sul vincolo storico.

Riporta la motivazione della sentenza:” La competenza del Comune trova il suo riconoscimento normativo nell’art. 4 della legge n. 47 del 1985, oggi trasfuso nell’art.27 del DPR 6 giugno 2001 n.380, che delimita l’ambito dell’esercizio del generale potere di vigilanza sull`attività urbanistico-edilizia in capo al Sindaco (ora al Dirigente comunale), il quale esercita tale potere nel territorio del Comune per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nella concessione o nell`autorizzazione.
Ciò di per sé giustifica l’adozione delle iniziative assunte in materia dall’Autorità comunale, indipendentemente ed autonomamente dalla adozione di eventuali misure da parte dell’Autorità statale con il solo limite, onde evitare sovrapposizioni sanzionatorie, della previa comunicazione alle altre amministrazioni competenti, le quali possono intervenire anche di loro iniziativa (Consiglio Stato, sez. V, 21 gennaio 1997, n. 62).

In particolare, sempre secondo la giurisprudenza di questa Sezione, la vigilanza sull`attività edilizia, anche con riguardo ai beni culturali, continua ad essere demandata al Comune, come attesta la generale disposizione dell`art. 27 DPR 380/2001, per cui, il dirigente o il responsabile, in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Sul punto la Sezione ha già avuto modo di rilevare che l`art. 27 citato riconosce all`Amministrazione Comunale il potere di vigilanza e controllo sulle attività urbanistico - edilizie del territorio per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi, e impone l`obbligo, per il dirigente, di adottare immediatamente provvedimenti definitivi, al fine di ripristinare la legalità violata dall`intervento edilizio realizzato, mediante l`esercizio di un potere-dovere del tutto vincolato dell`organo comunale, senza margini di discrezionalità, diretto a reprimere gli abusi edilizi accertati.
Già sotto il vigore della L. 47/1985 non era posto in dubbio che, sebbene gli articoli 9 e 10, comma 3, di tale legge prevedessero, l`intervento dell`autorità preposta al vincolo nei riguardi degli abusi edilizi commessi su edifici vincolati, tali disposizioni non potevano valere a smentire la competenza generale del Comune in materia di vigilanza e di repressione di detti abusi, stante l`insopprimibile differenza degli interessi pubblici tutelati dai due organi amministrativi, mirante l`uno alla salvaguardia del patrimonio artistico ed ambientale e l`altro alla tutela dell`assetto urbanistico edilizio.

Anche nel sistema delineato dall`art. 27 del DPR 380/2001 il legislatore ha previsto una competenza alternativa tra il Comune e l`Autorità preposta al vincolo in materia di repressione degli abusi perpetrati in zona vincolata, dandosi al contempo carico di evitare la sovrapposizione del concreto esercizio del potere demandato alle due Amministrazioni competenti mediante la prescrizione della previa comunicazione all`Autorità che deve salvaguardare il vincolo, la quale può eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa

La differenza tra gli interessi pubblici curati dalle due Amministrazioni cui si è fatto riferimento in precedenza giustifica il mantenimento della doppia competenza ad irrogare la sanzione anche dopo le modifiche all`art. 27 citato apportate con l`art. 32 del D.L. 269/2003, per cui:
- il dirigente comunale può comminare la sanzione anche qualora accerti "l`esecuzione" di opere abusive, e non solo il loro "inizio" (comma 44);
- lo stesso Organo deve esercitare tale potere "in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (comma 45);
- Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall`accertamento dell`illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell` articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n.662" (comma 46).
In particolare, l`aggiunta all`originario testo dell`art. 27 apportata dal comma 46 dell`art. 32 D.L. 269/2003, che contempla il potere soprintendentizio, non vale a privare della competenza il Dirigente comunale, in quanto il legislatore ha chiarito, proprio con il comma 45 del medesimo art. 32 D.L. 269/2003, che la competenza dell`Ente locale riguarda "tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici", tra cui, evidentemente, anche quelli relativi ad immobili vincolati.

Pertanto per gli immobili sottoposti, come nella specie dichiarati di interesse particolarmente importante la sanzione demolitoria ben può essere irrogata dal Comune, che deve limitarsi a dare avviso alla Soprintendenza, fermo restando che la Soprintendenza dovrà procedere alla fase esecutiva della demolizione – senza che con ciò sia esclusa la competenza provvedimentale del Comune - ai sensi dell’ultima parte dell’art. 27 comma 2, come aggiunta dall`articolo 32, commi 44, 45 e 46, legge n. 326 del 2003, come palesato dal riferimento al termine “procedere” anziché a quello di “provvedere” di cui all’art. 27, comma 2, prima parte, ed al riferimento alle modalità operative di cui alla legge n. 662 del 1996, riferimento che non può che investire la fase esecutiva della demolizione anziché quella provvedimentale, che rimane di competenza del Comune, pur potendo cumularsi con quella della Soprintendenza.
Nel caso di specie, peraltro, come meglio indicato nel punto successivo della motivazione, le violazioni poste a base dell’ordinanza di riduzione in pristino riguardano esclusivamente la violazione di normativa di carattere urbanistico – edilizio ed, in particolare, l’assenza del permesso di costruire.”

Il Giudice Amministrativo non poteva essere più chiaro in ordine alla competenza, lasciando ampio spazio al principio del raggiungimento dello scopo che è quello di riuscire a colpire nel segno nel caso di attività vincolata di demolizione degli abusi edilizi.
Va solo detto, a chiusura dell’articolo, che la Legge Regionale Emilia Romagna n. 23 del 2004, che prevede il sistema sanzionatorio amministrativo, ha disposto – all’articolo 10 -  che i provvedimenti sugli edifici vincolati siano suddivisi, come competenza, tra la sanzione pecuniaria, che va comminata dal Comune, e quella ripristinatoria che va comminata dalla Soprintendenza.

Ciò per gli abusi commessi dopo il 23 ottobre del 2004; prima la sanzione va ricondotta alla disciplina del testo unico dell’edilizia per cui vale quanto sostenuto dai Giudici napoletani.
A ciò va aggiunto il fatto che anche il Giudice Penale ha una competenza ad ordinare il ripristino della legalità violata con la rimozione degli abusi edilizi e che questo non pregiudica una ordinanza amministrativa, ma la competenza si può sovrapporre.

Note

(1) Cfr al riguardo T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4733; T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4735; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 2625 del 13 maggio 2009; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 7561/2006; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV n. 18670/2005)



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