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Edilizia e urbanistica - Non accessibilità delle relazioni riservate del direttore dei lavori e dell`organo di collaudo

Pubblicato il 10/03/2010
Tribunale Amministrativo Regionale Puglia Lecce sez.II 11/2/2010 n. 549 Documento senza titolo

4. Convenzione urbanistica come accordo ex art.11 della legge 241/1990: conseguenze
Definita la convenzione urbanistica in termini di accordo sostitutivo di provvedimento, si possono ricavare due distinte conseguenze giuridiche:

la prima, sul piano processuale, riconosce la competenza esclusiva, in caso di controversia in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi, al giudice amministrativo (ex ultimo comma dell’articolo 11 della legge sul procedimento) (10);
la seconda, sul piano sostanziale, comporta l’applicazione dei principi del codice civile in materia di obbligazione e contratti, in quanto compatibili (ex art. 11, comma 2, cit.).

5. Giurisdizione amministrativa esclusiva
Una volta chiarita la giurisdizione esclusiva del g.a. non correlata ad una determinata materia, bensì ad una determinata tipologia di atto, quale che sia la materia che ne costituisca oggetto (11), ne discende, che ben sia possibile che l’amministrazione possa chiedere al giudice amministrativo la condanna della parte privata all’esecuzione e non il privato che porti a con

oscenza del giudice un accordo o un provvedimento dell’amministrazione ritenuto lesivo.
L’amministrazione sarà, quindi, parte attiva in sede processuale (ricorrente), introducendo nel processo amministrativo una vocatio in ius, “che ha il pregio di rendere piena la tutela davanti al giudice amministrativo (al pari di quanto lo sarebbe se vi fosse il giudice ordinario) in ipotesi nelle quali si discute di accordo col privato sull’uso del potere discrezionale”.
La solare conseguenza di questa ricostruzione giurisprudenziale consente alla pubblica amministrazione procedente di ricorrere al giudice amministrativo a difesa delle proprie ragioni, attivando una tutela piena con la condanna del privato inadempiente rispetto all’accordo di lottizzazione.

6. Applicazione dei principi civilistici di tutela
Sul piano sostanziale, deriva la piena applicazione dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti (viene in rilievo la disciplina dell’inadempimento del contratto, ex art. 1453 c.c., risolubilità del contratto per inadempimento), e dell’esecuzione in forma specifica quale rimedio volto ad ottenere la medesima prestazione dedotta in accordo, art. 2931 c.c.) (12), estendendo la (piena) tutela non solo in termini di vocatio in ius, ma anche ammettendo il ricorso ai rimedi contrattuali, previsti dal codice civile, nel processo amministrativo.
Si vuole sostenere l’efficacia e la validità del rimedio contrattuale, di cui all’art. 1453 c.c., che non appare incompatibile con la definizione delle convenzioni di lottizzazione quale accordo procedimentale e non di contratto, rimarcando una tendenziale equiparazione degli istituti, sicuramente per l’aspetto della tutela sostanziale.
A sostegno di questa prospettazione, l’accordo convenzionale delinea un assetto di interessi perseguibile solo attraverso l’adempimento di obbligazioni a carico di entrambe le parti del rapporto, non dissimile dal contratto di derivazione civilistica: in caso di inadempimento del privato (il lottizzante o il suo avente causa) dell’obbligo di eseguire le prescritte opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), l’amministrazione deve poter contare su tutti i rimedi offerti dall’ordinamento ad un privato creditore per poter realizzare – coattivamente – il proprio interesse (la cosiddetta tutela specifica o satisfattoria): il raggiungimento del preciso interesse sottostante al diritto di cui è titolare la p.a., ottenendo l’assetto di interessi programmato dal negozio giuridico (la convenzione urbanistica) attraverso il comando giurisdizionale che integra la fonte dell’obbligazione, con effetti propri e principalmente con l`effetto di assoggettare il debitore all`esecuzione forzata (13).

7. Massima
Si ricava, dalla sentenza in esame, un’evidente equiparazione di tutela negoziale in sede amministrativa (il giudice amministrativo adito deve considerarsi legittimato a decidere sulle domande volte ad accertare l’inadempimento e a far condannare i lottizzanti al risarcimento in forma specifica o per equivalente) nel caso di inadempimento di una convenzione urbanistica (alias accordo sostitutivo, ex articolo 11 della legge 241/1990), una tutela piena di tipo civilistico in relazione alla valorizzazione del rinvio ai principi e alle azioni previste nel codice civile in materia di obbligazioni e contratti per regolare la fattispecie (14).
L’amministrazione procedente, in presenza di una clausola negoziale che attribuisca alla stessa “per il caso di mancata esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto, la facoltà di realizzare in via diretta, ma a spese degli obbligati, le opere di urbanizzazione”, ben potrà ricorrere al giudice amministrativo per richiederne il risarcimento in forma specifica o per equivalente: tale rimedio deve ritenersi concorrente con l’azione di adempimento.
È stata, pertanto, riconosciuta legittima l’azione della p.a., che a fronte dell’accertato persistente e definitivo inadempimento dei lottizzanti, e permanendo l’interesse alla realizzazione delle opere poste a loro carico, ha proposto ricorso con cui ha inteso esercitare la facoltà riconosciutagli dalla convenzione e, perciò, procedere alla realizzazione in via diretta dell’opera, previa autorizzazione del giudice adito, ovvero, in alternativa, a chiedere la condanna in solido dei convenuti alla realizzazione delle stesse opere di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 1453 c.c.: una tutela piena in ambito amministrativo.

Note

(10) È noto, altresì, l’articolo 34, del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificato dalla legge n. 205 del 2000, devolve “alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”, e soggiunge al comma secondo che “agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. Il Tribunale, si occupa di chiarire che esiste una differenza tra l’articolo 34, che definisce la giurisdizione esclusiva individuata per materia, con riferimento ai provvedimenti e agli atti delle pubbliche amministrazioni attinenti all’urbanistica ed all’edilizia; mentre l’articolo 11, comma 5, stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo determinata non in base alla materia, ma in virtù della tipologia di atto che è fonte del rapporto e, cioè, l’accordo; giungendo ad affermare che il potere cognitivo del giudice amministrativo, ex art. 11, della legge 241/1990, è ben più esteso di quello deducibile dall’articolo 34.
(11) Cass., 25.5.2007, n. 12186.
(12) Si rinvia a Lucca M., Domanda di esecuzione specifica degli obblighi scaturenti da una convenzione urbanistica, in www.halley.it., 11 agosto 2004.
(13) In materia di lottizzazioni è ammesso la tutela piena della p.a. per l’inadempimento del privato, anche attraverso la realizzare coattivamente del proprio interesse, e quindi anche dell’azione di adempimento, TAR Lombardia, Brescia, 13.8.2003, n. 1157.
(14) Solo a partite dal termine di validità della convenzione, la mancata esecuzione delle opere può rilevare ai fini dell’inadempimento, con il corollario che solo da quel momento la p.a. acquisisce il titolo per richiedere l’adempimento (caso di specie, la cessione delle aree) e per eventualmente esercitare il diritto all’adempimento forzoso o alla risoluzione del contratto per inadempimento dello stesso, cfr. TAR Brescia, n. 1126/2001 e n. 65/2003; TAR Campania, Napoli, sez. II, n. 2773/2007); “in sostanza, l’obbligazione del privato diventa esigibile proprio al termine della scadenza della convenzione e da tale momento inizia a decorrere pure l’ordinario termine di prescrizione”, TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 13.112008, n. 1218. Infatti, la prescrizione decennale del credito vantato dalla p.a., per mancata esecuzione di opere di urbanizzazione previste in una convenzione edilizia, non decorre dalla data della stipulazione della convenzione, ma solo al compimento del termine (caso di specie, decennale) di durata della convenzione, dato che solo da quest’ultima data l’inadempimento può dirsi concretizzato, C.G.A., sez. giurisd., 14.12.2009, n. 1187. Sul termine di durata decennale delle convezioni, si rinvia a Cons. Stato, ad. plen., 3.12.2008, n. 13, ove si enuncia che le lottizzazioni convenzionate non possono avere l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura, dovendosi ritenere vigente un termine di loro durata massima pari a 10 anni, mutuando il termine di cui all’art. 16, comma 5, della legge urbanistica n. 1150 del 1942 concernente l’analoga figura dei piani particolareggiati.

 



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