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PREMESSA E CONSIDERAZIONI GENERALI

“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

(Articolo 3 della Costituzione)

Sono passati quaranta anni dall’approvazione della L.R. 18/1983.

I primi anni di applicazione sono trascorsi in relativa calma, senza successive modificazioni legislative; una fase di attuazione e di sedimentazione delle novità introdotte da una legge che, raggruppava, per la prima volta in Abruzzo un corpus variegato di norme attinenti il mondo dell’edilizia e delle costruzioni.

Precedentemente alla legge tutte le norme di settore viaggiavano su binari distinti e nettamente separati, le quali a volte si incrociavano e si integravano tra loro.

Finalmente nel 1983 con l’approvazione della L.R. 18 si raggiungeva l’auspicato coordinamento del settore delle costruzioni.

Ma la relativa apparente calma si è iniziata a sostituire, a partire dal 2010 con una schizofrenica e isterica proliferazione di norme soprattutto statali che sostituivano, integravano, abrogavano i dettati legislativi dei vari codici edilizi in vigore che andavano ad impattare anche sulla nostra legge regionale rendendola non più attuabile e nello stesso tempo anacronistica.

Tale disorganica evoluzione ha iniziato ad incrinare la struttura della stessa legge regionale con evidenti “scricchiolii”, e creando problematiche interpretative, applicative e procedimentali di interconnessione tra i vari testi legislativi, con un aumento delle criticità che hanno inevitabilmente avuto ripercussioni su tutti gli operatori del settore, generando una confusione ed una incertezza soprattutto di natura giuridica che ha portato spesso all’apertura di contenziosi nelle varie sedi giudiziarie.

Liberalizzazioni sociali, semplificazioni procedimentali, bonus e superbonus fiscali e i vari decreti emergenziali, paradossalmente hanno accelerato negli ultimi anni il già “labile” equilibrio, destabilizzando la struttura complessiva della disciplina edilizia che il legislatore aveva creato nel 2001.

I funzionari tecnici comunali, applicatori principali di tali norme, hanno incontrato difficoltà notevoli e a volte insormontabili sulla corretta applicazione delle norme che si sono sovrapposte indiscriminatamente in questi anni con la naturale conseguenza di aumentare il divario e la tensione sociale tra lo stato, i liberi professionisti, le imprese, i cittadini e il relativo contesto socio-economico.

E’ necessario riformulare una nuova disciplina organica per eliminare definitivamente e superare tutti i nodi critici generati da tali sovrapposizioni degli ultimi anni, facendo chiarezza di tutte le procedure edilizie che interessano, oggi più che mai (in questo momento di superbonus edilizi) anche e soprattutto tutti noi cittadini italiani.

Tutto ciò si evince chiaramente anche nella relazione allegata al PL regionale:

“ Il presente progetto di legge reca la riforma della disciplina urbanistica della Regione Abruzzo allo scopo di fornire uno strumento normativo non solo aggiornato alla normativa recente, ma adeguato alle diverse esigenze sociali ed economiche, modificatesi radicalmente negli ultimi 50 anni, facendosi interprete di quell’indirizzo riformatore ormai affermatosi presso la quasi totalità delle Regioni italiane.

Attraverso questo strumento, infatti, non si intende regolare esclusivamente l’attività di trasformazione del territorio, ma si delineano quelli che saranno gli sviluppi socio-economici della Regione stessa in un arco temporale superiore ai dieci anni successivi e, più verosimilmente, al ventennio a venire.

Il contenuto del nuovo testo, quindi, non vuole realizzare il semplice aggiornamento della L.R. n. 18/83, perché tale legge, decisamente datata, risponde ad un modello di sviluppo comunque fondato sul consumo del suolo, pensata per governare un processo di espansione urbana che si è comunque arrestato e non risponde alle esigenze del territorio.

La stessa norma pur se ritoccata ed integrata da diversi interventi normativi, resisi necessari al fine di adeguarla alle esigenze del tempo, ultima la L.R. 13 ottobre 2020, n. 29, risulta comunque non più attuale.

La principale esigenza è quella di distaccarsi dai modelli che, fondati su uno sviluppo basato sul consumo del suolo, hanno comportato una significativa dispersione insediativa.

Tale modello, pensato per governare processi di espansione, prevede inoltre procedimenti di pianificazione troppo complessi e di lunga elaborazione privi di una costruttiva “governance territoriale” che con la presente proposta di legge viene ripensata basandola su nuove relazioni tra i soggetti competenti in materia di governo del territorio.

Le funzioni di governo del territorio devono essere svolte dalla Regione e dagli Enti locali nel rispetto dei principi di sussidiarietà, efficienza, economicità, equità ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché nel rispetto dei principi di efficacia dell'azione di governo del territorio.

Dalla riforma costituzionale del Titolo V del 2001, come noto, la materia urbanistica viene denominata “governo del territorio”, di cui l’urbanistica è parte (v. Corte cost. n. 3/2003) e diventa una materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni: allo Stato spetta l’emanazione di una legge sui principi fondamentali del governo del territorio, “legge quadro” mai approvata, alle Regioni spetta la piena autonomia legislativa in materia, anche in considerazione delle specificità, nel rispetto dei principi fondamentali dello Stato e della vigente e “sovraordinata” la Legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica statale).

Il processo di formazione del presente progetto di legge è stato avviato con la Delibera di G.R. n. 622 del 23.10.19 con la quale la Regione Abruzzo ha stabilito che la promozione di una pianificazione territoriale ed urbanistica “sostenibile” e quindi compatibile rispetto al territorio, all’ambiente ed al paesaggio debba seguire le seguenti priorità:

1. garantire il corretto uso e la tutela delle risorse territoriali ambientali e paesaggistiche;
2. assumere come principio fondamentale il contenimento del consumo dei suoli; 
3. migliorare la qualità urbana promuovendo la perequazione, la compensazione urbanistica e misure premiali; 
4. tutelare le aree agricole di rilevanza ambientale e la qualità degli spazi urbani; 
5. promuovere il contenimento del consumo energetico ed idrico, nonché il razionale sistema di mobilità e smaltimento di rifiuti; 
6. determinare i livelli di qualità urbana in termini di benessere, salubrità, efficienza, sicurezza ed equità degli interventi antropici, nonché i livelli accettabili della pressione dei sistemi insediativo e relazionale sull'ambiente naturale; 
7. promuovere un innalzamento della qualità di vita negli ambienti urbani ed edilizi da parte di soggetti fragili.

La proposta di legge detta quindi le norme per il governo del territorio al fine di garantire lo sviluppo sostenibile delle attività rispetto alle trasformazioni territoriali da esse indotte, anche evitando il nuovo consumo di suolo, la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio territoriale inteso come bene comune e l'uguaglianza di diritti all'uso ed al godimento del bene stesso, nel rispetto delle esigenze legate alla migliore qualità della vita delle generazioni presenti e future.

Le finalità da perseguire da parte dei soggetti chiamati ad esercitare le funzioni amministrative relative al governo del territorio nell’ambito delle proprie competenze e nell'esercizio delle funzioni ad essi attribuite dalla legge sono:

a) il contenimento del consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici, ponendo come sfida di rendere effettivo il principio secondo il quale i nuovi impegni di suolo sono ammessi solo se non sussistono possibilità di riuso degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti, codificando dispositivi e procedure volti a contrastare il consumo di nuovo suolo;

b) la rigenerazione dei territori urbanizzati ed il miglioramento della qualità urbana ed edilizia, con particolare riferimento all'efficienza nell'uso di energia e risorse fisiche, alla performance ambientale alla conformità alle norme antisismiche e di sicurezza, alla qualità ed alla vivibilità degli spazi urbani e dei quartieri, alla promozione degli interventi di edilizia residenziale sociale;

c) la riduzione dei fattori di rischio connessi all'utilizzazione del territorio in funzione di maggiore sicurezza e qualità di vita delle persone;

d) la valorizzazione di un sistema di città e insediamenti equilibrato e policentrico, promuovendo altresì la massima sinergia ed integrazione tra i diversi territori della Regione;

e) lo sviluppo delle potenzialità multifunzionali delle aree agricole e forestali, della montagna e della fascia costiera, coniugando funzioni produttive con funzioni di presidio idrogeologico, ambientale e paesaggistico;

f) una qualità insediativa ed edilizia sostenibile che garantisca la salute ed il benessere degli abitanti e dei lavoratori, la piena accessibilità degli spazi pubblici, la salvaguardia e la valorizzazione degli spazi agricoli periurbani, la produzione locale di energia e la riduzione dei consumi energetici ed il risparmio idrico;

g) l’organizzazione delle infrastrutture per la mobilità che garantisca l’accessibilità all’intero sistema insediativo e all’inter-modalità unitamente allo sviluppo della effettiva ed adeguata connettività della rete di trasferimento dati su tutto il territorio regionale;

h) sviluppo ed attuazione di processi virtuosi di partecipazione pubblica come componente ordinaria delle procedure di formazione dei piani;

i) mantenere la governance territoriale, quale modello di relazioni tra soggetti pubblici competenti in materia di governo del territorio nel rispetto del principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, e di garantire al contempo una maggiore responsabilizzazione di ciascun soggetto attraverso il sistema della governance multilivello.

L’intera comunità regionale da tempo richiede una necessaria quanto ampia riflessione sul Governo del Territorio finalizzata alla elaborazione di una nuova legge urbanistica con la finalità di avere uno strumento chiaro innovativo e rispondente alle esigenze dei cittadini e delle città, capace innanzitutto di ordinare i procedimenti dei diversi livelli di pianificazione: di settore, di coordinamento territoriale, sovralocale e comunale, secondo un’articolazione che vede la sostenibilità ambientale, economica e sociale, nonché la valenza paesaggistica e la rigenerazione urbana quali elementi ordinatori ed imprescindibili dello strumento di programmazione/pianificazione.

Strategico in tal senso sarà fornire chiari indirizzi sul ruolo dei singoli soggetti chiamati alla pianificazione territoriale nonché dei procedimenti di approvazione dei diversi livelli di pianificazione: la Regione, quale ente con competenze legislative nei vari procedimenti, le Province, quali enti di area vasta, i Comuni, quali soggetti primari di governo del proprio territorio.

Dalla densificazione alla riqualificazione urbana, dall’urbanistica quantitativa, incentrata sul dimensionamento organizzativo dell’espansione urbana della città costruita, alla qualità del territorio ed alla sostenibilità degli interventi: questi i nuovi paradigmi della programmazione che diventano centrali nella visione della presente proposta di legge.

Intervenire sul Governo del Territorio significa tracciare una linea strategica che risponde al cambiamento radicale che da una fase storica (esaurita) di disordinata espansione dell'urbanizzazione volge ad una fase di riqualificazione, rigenerazione e riciclo degli insediamenti esistenti, al fine di superarne anche le criticità.

Intervenire sul Governo del Territorio significa perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale e di crescita qualitativa rispondendo ai nuovi bisogni sociali, ma anche per contribuire concretamente a rivedere il modello di sviluppo regionale, ripensare il modello urbanistico che deve guidare, pianificare, progettare e facilitare il progresso economico produttivo e territoriale perseguendo criteri della qualità dell’abitare, della valorizzazione delle risorse paesaggistiche e ambientali perseguendo il principale obiettivo dello sviluppo sostenibile del territorio.

Il contesto Europeo, il New Green Deal, i goals dell’Agenda 2030, i target della Strategia Nazionale dello Sviluppo Sostenibile , rispetto al quale la Regione Abruzzo sta elaborando la Strategia Regionale integrata ai cambiamenti Climatici, sono lo scenario europeo di contesto con il quale occorre necessariamente confrontarsi, tramite un approccio non esclusivamente quantitativo dell’urbanistica, di per sé fortemente incentrato su analisi astratte di fabbisogni, ma volto alla qualità, ovvero all’attenzione al territorio, al paesaggio, alle diverse risorse che caratterizzano i contesti locali in un Abruzzo con diversi orizzonti climatici, diverse organizzazioni insediative, diverse dinamiche e tendenze modificative e adattive in atto.

L’obiettivo primario che persegue la presente proposta di legge è il raggiungimento del “consumo di suolo zero”, che da vincolo si trasforma in motore di una nuova stagione di trasformazione urbana, fondata sulla riqualificazione dell’esistente e sul ridisegno del territorio urbanizzato, che non deve essere più considerato come un dato acquisito e irreversibile, ma suscettibile di essere ridisegnato e ricucito secondo nuove e più funzionali orditure in grado anche di recuperare i danni di uno sviluppo passato, di carattere spesso incontrollato e disperso.

A tale scopo conterrà una serie di strumenti, dispositivi operativi concreti e meccanismi regolativi, che consentano di avviare questo processo di rigenerazione urbana a consumo netto zero di suolo.”

Articolo scritto dal Geom. Salvatore Di Bacco

Responsabile dell’Area Edilizia e Urbanistica Comune di Raiano (AQ)

Comitato scientifico UNITEL

IN ALLEGATO UN PRIMO COMMENTO AL TESTO DELLA NUOVA LEGGE URBANISTICA DEL TERRITORIO DELLA REGIONE ABRUZZO