C’è urgenza di coordinare i testi di legge regionali per avere un unicum di regole che aiuti le attività di rigenerazione urbana.
Con il costante venir meno delle superfici edificabili, anche nell’ottica di un più generale consumo di suolo, si è cominciata a diffondere l'idea di recuperare il più possibile spazi ed aree già presenti che risultano magari incongrue con il tessuto urbano circostante o compromesse sotto vari aspetti sia ambientali che strutturali, iniziando a parlare della cosiddetta “Rigenerazione urbana”.
Obiettivo generale della rigenerazione è garantire un insieme di azioni volte al recupero ed alla riqualificazione di uno spazio urbano. Il processo di rigenerazione avviene tramite interventi di recupero a livello di infrastrutture e servizi, limitando il consumo di territorio a tutela della sostenibilità ambientale. Rigenerare permette inoltre alla comunità di riappropriarsi e di rivivere nuovamente gli spazi rigenerati, con evidenti miglioramenti nella qualità della vita e nella sfera sociale, economica e ambientale.
La rigenerazione urbana sta trovando un importante spazio sia nella legislazione nazionale che regionale. A livello centrale, il D.L. 18 aprile 2019, n. 32, meglio noto come decreto Sblocca cantieri, recante "Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici", ha posto come obiettivo del Governo una riduzione del consumo di suolo a favore della rigenerazione del patrimonio edilizio esistente incentivandone la razionalizzazione, promuovendo e agevolando la riqualificazione di aree urbane degradate. In tempi più recenti, con la nuova Legge di Bilancio 2020 è stata prevista, per gli anni dal 2021 al 2034, l'assegnazione ai Comuni di 8,5 miliardi di euro destinati a progetti di rigenerazione urbana volti alla riduzione di fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale, nonché al miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale indirizzati ai soli Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti. Pertanto un primo intervento mirato solo per gli enti locali con classi demografiche superiori alla soglia sopra indicata.
Legislazione regionale in materia di rigenerazione
Nell’alveo temporale del D.L. n. 32/2019 la Regione Lombardia con la legge regionale n. 18 del 26 novembre 2019 e delle successive deliberazioni della giunta regionale quali provvedimenti attuativi della legge stessa si è posta l’obbiettivo di facilitare gli interventi di rigenerazione urbana e territoriale e di recupero del patrimonio edilizio esistente, completando la strategia regionale per la riduzione del consumo di suolo oltre che a promuovere gli interventi di messa in sicurezza, recupero ed efficientamento degli edifici, con particolare attenzione a quelli abbandonati, per riqualificare le aree dismesse e riconnetterle con il territorio circostante individuando alcune misure di incentivazione, quali:
- l'abbattimento del 60% degli oneri di urbanizzazione per gli interventi di ristrutturazione edilizia nonché di demolizione e ricostruzione, anche con diversa sagoma, e/o di ampliamento mediante l’utilizzo di premialità dei diritti edificatori,
- l'incremento fino al 20% dell'Indice di edificabilità massimo previsto dal PGT (Piano di Governo del Territorio) ed ulteriori riduzioni degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione per edifici che raggiungono particolari requisiti di qualità,
- una maggiorazione tra il 20% e il 50% del contributo sul costo di costruzione per interventi che consumano suolo agricolo.
Altre regioni in precedenza rispetto all’intervento statale si erano già cimentate nell’approvare disposizioni legislative in tal senso che di seguito si indicano brevemente:
- Puglia, è stata una delle prime regioni a muoversi su questo che, con la L.R. n. 21 del 29 luglio 2008, “Norme per la rigenerazione urbana” ha introdotto i Programmi integrati di rigenerazione urbana (PIRU), che “comportano un insieme coordinato d’interventi in grado di affrontare in modo integrato problemi di degrado fisico e disagio socio-economico”, e di cui si sono dotati molti comuni. Nonostante abbia ormai 12 anni, resta una delle leggi più chiare e avanzate in materia, tanto da essere ancora in vigore e trovare numerosi riferimenti nella legislazione regionale successiva.
- Piemonte con la L.R. 16/2018, “Misure per il riuso, la riqualificazione dell’edificato e la rigenerazione urbana”, presenta le stesse criticità della legge lombarda, limitandosi a incentivare la ristrutturazione e sostituzione edilizia tramite bonus volumetrici e la riduzione del contributo di costruzione. I Programmi di rigenerazione urbana seguono lo stesso principio, rimandando ai privati la proposta dei progetti, premiati “nel limite massimo del 30% della volumetria o della superficie preesistente”.
- Veneto con la L.R. n. 14 del 4 aprile 2019, avente per oggetto “Veneto 2050: politiche per la riqualificazione urbana e la rinaturalizzazione del territorio e modifiche alla L.R. n. 11 del 23 aprile 2004 – Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”, che ha fatto seguito alla L.R. n. 14 del 6 giugno 2017, la quale regolamentava il consumo di suolo è stato fatto un leggero passo avanti, almeno dal punto di vista programmatico. Anche in questo caso però si ragiona per lo più in termini di premialità volumetriche, citando la parola “rigenerazione” soltanto all’articolo 1.
- Provincia Autonoma di Trento, La Legge n. 15 del 4 agosto 2015, “Per il Governo del Territorio” favorisce “il riuso e la rigenerazione urbana delle aree insediate, attraverso interventi di ristrutturazione urbanistica e di densificazione”. Nella sezione dedicata alla “Riqualificazione urbana ed edilizia” vengono indicate unicamente le metodologie d’intervento sul patrimonio costruito (ad eccezione degli immobili vincolati) ai fini della “rigenerazione del tessuto insediativo”.
- Provincia Autonoma di Bolzano, nella Legge n. 9 del 10 luglio 2018, sul “Territorio e paesaggio”, incentiva “la rigenerazione urbana e gli interventi di ristrutturazione urbanistica e il rinnovo edilizio” anche attraverso i Piani di riqualificazione urbanistica, che promuovono interventi “volti ad incentivare la razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, degli spazi pubblici e delle aree verdi e a promuovere ed agevolare la rigenerazione delle aree già urbanizzate”.
- Friuli si parla unicamente di ampliamenti nel “Codice regionale dell’edilizia”.
- Emilia Romagna. Ha seguito una strada diversa, inserendo le misure a favore della rigenerazione urbana all’interno della nuova L.R. n. 24 del 21 dicembre 2017. In questo caso, sono stati messi in campo alcuni milioni a sostegno dei singoli progetti, dando un respiro piuttosto ampio alle proposte, sia pubbliche che private: resilienza ai cambiamenti climatici, realizzazione di parchi urbani e spazi per la mobilità sostenibile, recupero d’immobili dismessi per funzioni pubbliche e collettive, riqualificazione degli spazi pubblici e dei centri storici, ricucitura con i nodi della mobilità pubblica e con le stazioni.
- Liguria. Qui la rigenerazione urbana è inserita nella nuova L.R. urbanistica n. 23 del 29 novembre 2018, che individua semplicemente “la rigenerazione urbana quale alternativa strategica al consumo di nuovo suolo”, senza porsi obiettivi pratici.
- Toscana. Fin dal 2013 è impegnata nella “ricognizione delle aree urbane degradate ai fini dell’applicazione delle disposizioni regionali sulla rigenerazione urbana”, intesa “quale alternativa strategica al nuovo consumo di suolo”, come stabilito dall’articolo 125 della nuova Legge sul governo del territorio del 2014.
- Abruzzo. la L.R. n. 7 del 18 luglio 2017, introduce “il progressivo contenimento del consumo del suolo, a favore della riqualificazione, rigenerazione e il riuso del patrimonio edilizio esistente”. Inoltre, è stato recentemente depositato un progetto di legge sul contenimento del consumo del suolo e sulla rigenerazione urbana.
- Marche, con L.R. 22/2011, “Norme in materia di riqualificazione urbana sostenibile”, all’art. 3 della L.R. 22/2011 ha istituito il Programma operativo per la riqualificazione urbana (PORU). Di fatto si tratta di un piano attuativo che può fungere da variante al PRG, ma la sostanza non è diversa da altre leggi.
- Umbria, nella sua legge n. 13 del 11 aprile 1997 (ora abrogata), promuoveva già i Piani di riqualificazione urbana. Attualmente, la L.R. n. 1/2015 afferma nelle proprie finalità di perseguire “l’assetto ottimale del territorio regionale, secondo i principi di contenimento del consumo di suolo, di riuso del patrimonio edilizio esistente e di rigenerazione urbana”. Tale finalità è demandata al Piano attuativo di iniziativa pubblica che, tra l’altro, riguarda “la realizzazione di interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana di insediamenti produttivi e per servizi dismessi anche ai fini della trasformazione della destinazione d’uso degli edifici e delle aree” e ai Programmi urbani complessi. Anche in questo caso, però, non si va oltre una valutazione urbanistica della tematica.
- Campania. la L.R. n, 19 del 11 novembre 2019, “Legge per la promozione della qualità dell’architettura” che si pone l’obiettivo di “promuovere l’architettura contemporanea sia per le nuove costruzioni che per gli interventi di restauro architettonico, riqualificazione edilizia e rigenerazione urbana”. In essa vengono disposte premialità economiche ai “comuni virtuosi” che, “nell’ambito dei processi di recupero e di rigenerazione urbana, attivano percorsi di qualità”.
- Calabria. Con gli ultimi aggiornamenti, la L.R. urbanistica n. 19 del 16 aprile 2002 ha definito che la pianificazione territoriale e urbanistica promuove “piani e programmi di «Rigenerazione urbana» volti alla riqualificazione di parti significative di città e sistemi urbani per favorire un risparmio di territorio, un ammagliamento di tessuto urbano privo di attrattività che soddisfi le esigenze abitative all’interno del perimetro urbano esistente, creando, possibilmente, economie di scala. Tali piani e programmi devono garantire l’inclusione sociale, la qualità della vita e la capacità di resilienza urbana”.
- Basilicata, L’argomento è limitato alla L.R. 25/2009 sul Piano casa che nel 2018 è stata resa permanente e non cita mai la parola “rigenerazione”.
- Sicilia e Sardegna. Le isole non hanno ancora leggi specifiche in merito, così come per il consumo di suolo. In Sicilia si vuole ricalcare i principi vigenti anche in altre regioni, con la definizione di ben tre distinti interventi (qualificazione edilizia, ristrutturazione urbanistica e addensamento o sostituzione urbana), un sistema di premialità e la mappatura dello stato di conservazione di tutti gli edifici pubblici e privati a carico dei singoli comuni. In Sardegna, invece, non esistono riferimenti precisi, se non una serie di norme sulla “Riqualificazione e miglioramento della qualità architettonica e abitativa” all’interno della L.R. n. 8 del 23 aprile 2015, “Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio”.
Le prospettive: il Disegno di Legge “Misure per la rigenerazione urbana”
Al quadro normativo esistente in materia di rigenerazione urbana, andrà ad aggiungersi una specifica normativa che, nell’intento del legislatore nazionale, dovrebbe favorire la rigenerazione urbana quale complesso sistematico di trasformazioni urbanistiche ed edilizie su aree e complessi edilizi caratterizzati da uno stato di degrado urbanistico edilizio o socio-economico.
Tale previsione normativa è contenuta nel Disegno di Legge n. 1131 - “Misure per la rigenerazione urbana”, il cui iter è al vaglio della 13ª Commissione permanente (Territorio, ambiente, beni ambientali) presso il Senato. Il testo originario del DdL è composto da 9 capi e 20 articoli, la cui finalità è quella di definire i princìpi fondamentali in materia di rigenerazione urbana e i correlati incentivi per gli interventi da realizzarsi prioritariamente nelle aree già urbanizzate degradate da riqualificare, nei limiti della competenza legislativa concorrente Stato-regioni in materia di governo del territorio, in quanto in attuazione dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, la rigenerazione urbana, quale alternativa strategica al consumo di suolo, rientra nella materia del governo del territorio.Nello specifico:
- il Capo I (artt. 1 e 2) contiene le finalità, i princìpi fondamentali e le definizioni in materia di rigenerazione urbana,
- il Capo II (artt. da 3 a 7) prevede disposizioni riguardanti il contributo dello Stato alla realizzazione degli obiettivi della rigenerazione urbana,
- il Capo III (artt. da 8 a 11) contiene disposizioni riguardanti i compiti delle regioni e delle province autonome in materia di rigenerazione urbana, nonché le misure di tutela dei beni culturali e dei centri storici,
- il Capo IV (artt. 12 e 13) prevede disposizioni riguardanti l’attuazione degli interventi ed ulteriori risorse per il finanziamento degli interventi di rigenerazione urbana,
- il Capo V (artt. 14 e 15) contiene disposizioni riguardanti la semplificazione in materia urbanistica e amministrativa e i controlli da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione,
- il Capo VI (art. 16) prevede disposizioni in materia di qualità della progettazione, di concorsi di progettazione e di concorsi di idee,
- il Capo VII (art. 17) sono disciplina disposizioni riguardanti gli incentivi fiscali,
- il Capo VIII (artt. 18 e 19) prevede disposizioni per garantire la continuità degli interventi di rigenerazione urbana e riguardanti le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
- mentre infine il Capo IX (art. 20) sono previste disposizioni riguardanti la copertura finanziaria del provvedimento. Per una disamina completa del testo e dell’iter del provvedimento si rimanda al link istituzionale http://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Ddliter/comm/51435_comm.htm.
Il testo del Disegno di Legge ha introdotto non pochi spunti di sicuro interesse per gli enti locali e gli operatori del settore, tra i quali ad esempio il Fondo nazionale per la rigenerazione urbana previsto dall’art. 5 del DdL, con una dotazione pari a 500 milioni di euro a decorrere dall’anno 2020 e fino all’anno 2039, gli incentivi fiscali (non assoggettamento a imposta municipale propria, TASI e TARI) per gli immobili oggetto di interventi di rigenerazione urbana previsti dall’art. 17 del DdL, o infine l’istituzione di una cabina di regia nazionale per la rigenerazione urbana (art. 3 del DdL) finalizzata a favorire la realizzazione degli obiettivi del Piano nazionale per la rigenerazione urbana ed il coordinamento tra le varie amministrazioni e istituzioni coinvolte, tra la normativa nazionale e quella regionale e degli strumenti di intervento.
Tuttavia il Disegno di Legge è stato oggetto di rilievi da più parti, in particolare da parte della Conferenza unificata delle Regioni e delle Province autonome, che ha rilevato innanzitutto la necessità di un riassetto normativo complessivo in materia di governo del territorio, a partire dall’aggiornamento di una legge nazionale che ne disciplini i principi generali, di cui la rigenerazione urbana dovrebbe costituire uno dei primari temi ed obiettivi, nonché l’ulteriore necessità di concludere urgentemente il processo di aggiornamento delle normative statali vigenti, quali il DPR 380/2001 e soprattutto il DM 1444/1968.
È stata inoltre giudicata negativamente la sovrapposizione del DdL con le esperienze in corso nelle singole realtà regionali. Il testo proposto non fa salva infatti alcuna legislazione regionale in materia, in quanto i contenuti non risultano essere coordinati con quelli di numerose leggi regionali in vigore da anni (ad es. Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna), ormai noti e sui quali gli operatori hanno fatto affidamento per i loro investimenti e progetti in corso. In tal senso viene rilevata dalla Conferenza Stato-Regioni l’assoluta necessità di intervenire per garantire la necessaria autonomia alle singole regioni nel rispetto dell’art. 117 della Costituzione, facendo salve le discipline vigenti.
Un altro elemento di negatività rilevato, che interessa direttamente i Comuni, è quello che riguarda l’introduzione del Piano comunale di rigenerazione urbana, di cui non si comprende la relazione con il sistema di pianificazione vigente, e che si accompagna all’introduzione di termini del tutto non realistici per tutta una serie di complesse operazioni (ad es. la redazione dei Piani Paesaggistici regionali in 6 mesi e l’adeguamento comunale in 12 mesi, oppure la costituzione della banca dati sul riuso), evidenziando un’impostazione che parrebbe poco indirizzata alla economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa.
Si rischia pertanto, sempre secondo quanto rilevato dalla Conferenza Stato-Regioni, che le previsioni della proposta normativa possano restare inattuate per la gran parte dei Comuni italiani - soprattutto in contesti regionali dove la prevalenza è quella di comuni medio/piccoli, con strutture tecnico-amministrative e capacità tecnico-economiche inadeguate a gestire sia le ulteriori incombenze connesse ai diversi compiti pianificatori e tipi di censimento previsti, che i compiti attuativi di soggetti attuatori/stazioni appaltanti degli interventi di rigenerazione urbana.
Da non sottovalutare infine, in relazione alle disposizioni in materia fiscale inserite nell’art. 20, le modalità di compensazione dei mancati introiti in capo alle amministrazioni comunali, ripartendo in modo più chiaro le quote del Fondo nazionale destinate a finanziare gli interventi e quelle destinate a coprire i mancati introiti. Anche l’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica), pur riconoscendo alcuni grandi pregi al DdL, ha sollevato non pochi dubbi sul testo, rilevando molte delle critiche effettuate dalla Conferenza Stato-Regioni, a partire dalla necessità di un impegno primario del Parlamento alla necessità di una “Legge quadro” o “Legge di principi”, alla quale dovrebbero ancorarsi gli ulteriori interventi legislativi statali su specifiche declinazioni del governo del territorio, quali appunto la rigenerazione urbana.
Pur nella consapevolezza che il tema della rigenerazione urbana sia la priorità attuale nelle politiche riguardanti il governo del territorio, insieme alla minimizzazione del consumo di suolo, dai rilievi effettuati al DdL si rende evidente la necessità di una revisione del testo che consideri innanzitutto l’autonomia delle singole regioni nel rispetto dell’art. 117 della Costituzione, innestandosi in una “storia” di pianificazioni regionali e comunali che non può essere stravolta, riconoscendo quanto molti comuni - con le loro strutture tecniche sempre più in difficoltà per i continui adempimenti burocratici cui devono far fronte - hanno già investito per un’attenta pianificazione delle aree da rigenerare. Il compito sarà certamente arduo, ma non impossibile.
Intervento di Pierangelo Benedetti, Coordinatore Comitato Scientifico Edilizia - Urbanistica - SUAP.
Parte dell'articolo è disponibile nell'ultimo numero de "Il Nuovo Giornale dell'UNITEL". Per maggiori informazioni: Online il nuovo Trimestrale UNITEL | Unitel