di Dott. Giovanna Di Cristofano - Segretario Generale
Analisi delle varie fattispecie di edilizia convenzionata, con particolare riferimento alle convenzioni PEEP in proprietà, alle convenzioni PEEP in superficie e alle convenzioni Bucalossi.
PREMESSA
Occorre anzitutto evidenziare che per edilizia convenzionata si intende quella parte dell’edilizia pubblica residenziale realizzata sulla base di una convenzione tra un Comune e un soggetto privato, spesso società cooperative, con la quale si disciplinano una serie di aspetti relativi ad un dato intervento edilizio.
Occorre poi delineare brevemente cosa si intenda per convenzioni PEEP e per convenzioni Bucalossi.
Le convenzioni PEEP sono convenzioni urbanistiche (già previste dall’art. 35 della l. n. 865/1971), con le quali i Comuni possono concedere a soggetti privati, o pubblici, a fini edificatori, aree ricomprese nei piani di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.). La aree vengono espropriate dai Comuni per essere destinate alla realizzazione di immobili di edilizia economico-popolare ed assegnate a tal fine in diritto di superficie, oppure in piena proprietà.
Le convenzioni Bucalossi consistono in accordi (già previsti dagli artt. 7 e 8 della l. n. 10/1977, poi sostituiti dagli artt. 17 e 18 del d.P.R. del 6 giugno 2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”), con le quali, al di fuori delle aree ricomprese nei P.E.E.P. e in conformità ai contenuti previsti nelle convenzioni tipo predisposte dalle Regioni, vengono indicate le caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi, i prezzi di cessione di essi ed i canoni di locazione. Nell’ambito di tali convenzioni il costruttore assume l’impegno di vendere ai prezzi e di locare ai canoni di locazione stabiliti, in cambio della riduzione del contributo concessorio, che viene commisurato ai soli oneri di urbanizzazione, con esonero dal pagamento dal costo di costruzione.
Nel nostro ordinamento esistono numerose normative tese a favorire l’accesso alle abitazioni da parte delle fasce sociali meno abbienti. Se le finalità delle varie norme sono coerenti con la funzione sociale della proprietà e con il favor costituzionale, espresso dall'art. 47 Cost., per la destinazione degli immobili di edilizia convenzionata alle esigenze abitative delle categorie sociali meno abbienti, è evidente che occorre stabilire le idonee cautele affinchè l’ intero sistema non presti il fianco ad operazioni immobiliari speculative.
E’ più volte emerso il problema di stabilire se le modifiche normative intervenute nel corso degli anni si applicassero sia agli immobili di cui alle convenzioni previste dall’art. 35 della legge n. 865/1971 cit. (“convenzioni PEEP”) sia a quelli relativi alle convenzioni ex artt. 7 e 8 della legge n. 10/1977 cit. (“convenzioni Bucalossi”).
In particolare:
L’art. 7 della legge n. 10/1977 cit. stabiliva invece, con riferimento alle convenzioni Bucalossi, il pagamento soltanto degli oneri di urbanizzazione e non anche del costo di costruzione a fronte dell’impegno del concessionario, assunto con il Comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo di cui all’art. 8 della stessa legge. Le previsioni di cui agli artt. 7 e 8 della suddetta legge 10 sono state poi trasfuse negli artt. 17 e 18 del d.P.R. n. 380/2001. Le convenzioni Bucalossi, dunque, ponevano solo limiti ai prezzi di vendita ed ai canoni di locazione.
Successivamente ha avuto luogo un progressivo avvicinamento normativo tra le convenzioni PEEP e le convenzioni Bucalossi, come di seguito illustrato.
Le numerose incertezze inerenti alla normativa in esame sono state risolte dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite, dapprima con la citata sentenza n. 18135 del 16 settembre 2015 e successivamente con sentenza n. 21348 del 6 luglio 2022, che attualmente rappresentano il punto di riferimento per tutti gli operatori.
La prima pronuncia (n. 18135/2015) stabilisce che “il vincolo alla determinazione del prezzo discende, in tutti i casi, direttamente dalla legge”. Il supremo Collegio ritiene che “i vincoli di prezzo collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà seguono il bene (…) con naturale efficacia indefinita”. Affermano le SS.UU. (sentenza 18135/2015):
“Il problema della vendita degli alloggi di edilizia convenzionata soggetti al vincolo sulla determinazione del prezzo è stato oggetto, nel tempo, di un’interpretazione ondivaga (omissis) Ciò premesso, è però possibile delineare alcuni punti fermi per la soluzione della controversia: primo fra tutti la distinzione delle convenzioni per la cessione del diritto di superficie – quale quella pertinente alla controversia in esame – rispetto alle convenzioni per la cessione del diritto di proprietà piena. Tale diversità riguarda il regime di inalienabilità che, nel primo caso, non è previsto dalla Legge 22 ottobre 1971, n. 865, articolo 35, comma 8, (omissis) quale contenuto necessario delle convenzioni: a differenza del successivo comma 15, che lo contemplava, in origine, per la cessione del diritto di proprietà. Per contro, il vincolo alla determinazione del prezzo discende, in tutti i casi (n.d.a. sia per le convenzioni in superficie che in proprietà), direttamente dalla legge. (omissis) Ma soprattutto appare dirimente, ai fini della contraria conclusione nella fattispecie concreta oggetto di scrutinio, la disposizione contenuta nel Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70, (omissis) Dal testo normativo sopra riportato emerge, dunque, con chiarezza che il vincolo del prezzo non è affatto soppresso automaticamente a seguito della caduta del divieto di alienare; ed anzi, in assenza di convenzione ad hoc (da redigere in forma pubblica e soggetta a trascrizione), segue il bene nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita.”
La sentenza n. 21348 del 6 luglio 2022 ribadisce gli stessi principi affermando che:
“In materia di edilizia residenziale pubblica, a seguito degli interventi legislativi di cui al Decreto Legge n. 70 del 2011, articolo 5, comma 3- bis, introdotto in sede di conversione dalla L. n. 106 del 2011, e al Decreto Legge n. 119 del 2018, articolo 25-undecies introdotto in sede di conversione dalla L. n. 136 del 2018, il vincolo del prezzo massimo di cessione degli immobili permane fino a quando lo stesso non venga eliminato con la procedura di affrancazione di cui alla L. n. 448 del 1998, articolo 31, comma 49-bis. Tale vincolo sussiste, in virtù della sostanziale equiparazione disposta dal L. n. 662 del 1996, articolo 3, comma 63, e dalla L. n. 448 del 1998, articolo 31, comma 46, sia per le convenzioni di cui all'articolo 35 della L. n. 865 del 1971 (cc.dd. convenzioni PEEP) sia per quelle di cui alla L. n. 10 del 1977, articoli 7 e 8 (cc.dd. convenzioni Bucalossi), poi trasferiti, senza significative modifiche, nel Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articoli 17 e 18”.
La procedura di affrancazione elimina il vincolo del prezzo anche per i successivi acquirenti degli immobili di edilizia residenziale pubblica.
Come afferma anche il Supremo Collegio, le convenzioni Peep e le convenzioni Bucalossi hanno percorso un ideale cammino indirizzato verso una progressiva parificazione di effetti.
In definitiva, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione affermano la permanenza del vincolo sul prezzo di vendita sia per gli immobili edificati in base a convenzioni PEEP sia per gli immobili oggetto delle convenzioni Bucalossi, chiarendo che il vincolo del prezzo massimo di cessione derivante dalle convenzioni di edilizia popolare, in ogni caso, è opponibile a tutte le alienazioni, anche oltre il costruttore, fino al completamento della procedura di affrancazione.
Ciò significa che gli immobili di edilizia residenziale pubblica possono essere venduti dal primo acquirente a prezzi di mercato soltanto una volta conclusa la procedura di affrancazione e versato il corrispettivo dovuto al Comune.
IN CONCLUSIONE, è possibile evidenziare i seguenti punti
L’EDILIZIA CONVENZIONATA COMPRENDE:
Gli alloggi PEEP realizzati in data anteriore al 3 ottobre 1971, data di entrata in vigore della Legge 865/71, non sono assoggettati ad alcun vincolo previsto dalle successive normative.
Con l’entrata in vigore della legge 865/71 (art. 35):
Con l’entrata in vigore della legge n. 179 del 17.02.1992 (cd Ferrarini Botta) sono abrogate le norme che prevedevano i divieti di alienazione e l'obbligo di vendita ad un prezzo vincolato, fissato dall'Ufficio tecnico erariale (cd. limite di prezzo), contenuti nell'art. 35 co. 15-19 e relativi alle convenzioni PEEP in piena proprietà. Le convenzioni PEEP aventi ad oggetto la sola concessione del diritto di superficie (art. 35 co. 5-12) non sono interessate dalla legge abrogatrice 179/92 e, pertanto, gli alloggi erano e sono tuttora sempre soggetti al limite del prezzo massimo di cessione (mai a divieto di alienazione, non previsto per le convenzioni PEEP in diritto di superficie).
Aa partire dal 1° gennaio 1997 con la legge 662/1996 (legge finanziaria per il 1997) le convenzioni PEEP in piena proprietà vengono sottoposte alle regole della legge Bucalossi, in quanto devono conformarsi al contenuto della convenzione – tipo previsto da quella legge, con le conseguenti restrizioni sul prezzo di vendita.
Due anni dopo, con la legge 448/98 (legge finanziaria per il 1999) l’art. 31 co. 46 prevede la possibilità di sostituire le precedenti convenzioni PEEP in piena proprietà con le convenzioni di cui alla Legge Bucalossi, attribuendo alla convenzione trasformata una durata non eccedente i vent’anni diminuita del tempo già trascorso tra la data della prima convenzione e quella modificativa.
I commi 49 bis e 49 ter del medesimo art 31 della L. n. 448/1998 (introdotti dal cd. decreto Sviluppo n. 70/2011), prevedono la possibilità di rimuovere i vincoli di prezzo, sia nelle convenzioni cd. PEEP ex lege n. 865/971 (comma 49 bis), sia nelle convenzioni cd. Bucalossi ex lege n. 10/1977, poi D.P.R. n. 380/2001 (comma 49 ter).
Tali convenzioni possono inoltre combinarsi tra loro, ad esempio trasformando la superficie in proprietà ed affrancando altresì i vincoli di prezzo massimo.
Con legge n. 136 del 17 dicembre 2018, di conversione del d. l. n. del 23 ottobre 2018, n. 119, viene consentita a tutte le persone fisiche interessate, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, la facoltà di avvalersi della procedura di affrancazione. Sulla legittimità costituzionale della estensione della facoltà di affrancazione anche in favore di chi non è più proprietario del bene (evidentemente per averlo già ceduto) si è pronunciata la Corte Costituzionale con sentenza n. 210/2021.
Con l’esercizio del potere di affrancazione cade dunque l’obbligo di rispettare il prezzo massimo di cessione ed il diritto di proprietà può essere alienato al prezzo anche maggiore concordato con l’acquirente. Ciò consente di evitare, in particolare, anche a chi abbia già venduto a prezzo di mercato di dover essere esposto all’azione di ripetizione da parte dell’acquirente del maggiore prezzo eccedente il valore calmierato, sempre che siano decorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento dell’immobile anche al venditore.
Dunque, la Legge Bucalossi è applicabile sia alle convenzioni PEEP posteriori al 1997, sia alle convenzioni che nascono fin dall'origine come convenzioni Bucalossi. Gli alloggi disciplinati dalla Legge Bucalossi sono assoggettati ad un vincolo di prezzo massimo, ma di durata determinata: l’art 18 del DPR 380/2001, che ha recepito le disposizioni della Bucalossi, prevede che ai fini del rilascio del permesso di costruire relativo agli interventi di edilizia abitativa convenzionata la Regione approva una convenzione-tipo, con la quale viene stabilita, tra le altre cose, la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni.
Quindi, la principale differenza tra i limiti di prezzo derivanti dalla L. 865/71 (convenzioni PEEP) e quelli posti dalla Legge Bucalossi è proprio nella durata: determinata nella Bucalossi, e indefinita per la Legge 865/71, secondo l'interpretazione delle Sezioni Unite.
Le Sezioni Unite della Cassazione, con la citata sent. 18135/2015 hanno dunque individuato in una norma successiva alla L. 179/1992 (il DL 70/2011) un indizio che ha fatto ritenere sussistenti i limiti al prezzo di vendita e al canone di locazione, anche dopo l'espressa abrogazione ad opera della L. 179/1992 e l'orientamento giurisprudenziale si è ormai consolidato.
Così, con la sentenza 14 marzo 2016, n. 4948, la Cassazione afferma che “In tema di vendita di alloggi di edilizia convenzionata soggetti al vincolo sulla determinazione del prezzo, tale vincolo non è affatto soppresso automaticamente a seguito della caduta del divieto di alienare; ed anzi, in assenza di convenzione ad hoc (da redigere in forma pubblica e soggetta a trascrizione), segue il bene nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita. La difformità della clausola relativa al prezzo rispetto a quanto imposto dal suddetto regime, avente natura imperativa, comporta, da un lato la nullità della clausola stessa, ma consente, dall'altro, di poter invocare l'applicazione dell'art. 1339 c.c., con la possibilità quindi di escludere l'efficacia invalidante dell'intero contratto, attesa la sostituzione alla clausola convenzionale di quella corrispondente alla volontà del legislatore, ancorché il concreto ammontare del prezzo non trovi la propria fonte in un atto normativo, ma, come nella fattispecie, in una convenzione di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 35.”
L’orientamento di cui alla ormai nota Sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (la n. 18135 del 2015), relativa al permanere anche per i successivi acquirenti, oltre il primo assegnatario, del vincolo di prezzo massimo di cessione per le abitazioni di cui alle convenzioni PEEP viene confermato anche dalle sentenze n. 21/2017, 28949/17 e n. 13345/2018.
Tale interpretazione comporta che tutte le convenzioni, sia in proprietà, sia in superficie, indipendentemente dall’epoca di stipula della convenzione, ed indipendentemente dalla normativa all’epoca vigente, siano da assoggettare al vincolo di prezzo massimo di cessione.
I LIMITI ALLA NEGOZIABILITÀ DEGLI IMMOBILI CONVENZIONI BUCALOSSI
Le convenzioni stipulate ai sensi della legge Bucalossi ponevano e pongono ancora limiti ai prezzi di vendita ed ai canoni di locazione. Gli alloggi realizzati in base a convenzione Bucalossi in piena proprietà ex artt. 17-18 d.P.R. n. 380 del 2001 (originariamente artt. 7 e 8 Legge n. 10 del 1977) sono soggetti al solo limite del prezzo vincolato determinabile in base ai criteri indicati nella stessa convenzione (analogamente a quanto previsto per le convenzioni PEEP in superficie e diversamente da quanto previsto per le convenzioni PEEP in proprietà) avente una durata massima di 20 o 30 anni, a seconda del termine indicato nella stessa convenzione. Dunque, a differenza di quanto detto per le convenzioni PEEP in piena proprietà, per le convenzioni Bucalossi, anche ove mancasse l’indicazione di un termine finale di durata, questa non potrà mai eccedere i 30 anni, stante la previsione di cui all’art. 18 d.P.R. n. 380/2001.
I LIMITI SOGGETTIVI
L’acquisto di alloggi realizzati all’interno di aree PEEP non richiede più che l’acquirente dimostri di possedere i requisiti soggettivi già previsti nella vigente normativa per l’attuazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica: la relativa norma (art. 35, comma 18 della legge 865 del 1971), infatti, è stata cancellata dal nostro ordinamento.
LA DURATA DEI VINCOLI NEL TEMPO
La Cassazione afferma che i vincoli di prezzo collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà seguono il bene “nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita”: il vincolo, dunque, opera anche per i vari aventi causa.
Peraltro, occorre evidenziare che:
Il problema della durata dei vincoli di prezzo si pone dunque solo per le convenzioni PEEP in proprietà anteriori al 1997, concluse senza limite di durata: potrebbe infatti sostenersi che l’assenza di previsione di durata comporti l’assoggettabilità di tali convenzioni ai vincoli in esse presenti “sine die”.
I SOGGETTI GRAVATI DAI VINCOLI
Con la sentenza 8135/2015 la Cassazione ha sostenuto che, nel caso di convenzioni ex lege Bucalossi, l’unico soggetto tenuto a rispettare i criteri di determinazione del prezzo massimo sarebbe il costruttore (colui che ha ottenuto il titolo edilizio a contributo ridotto), e non anche gli ulteriori acquirenti del bene (nello stesso senso, Cass. 28949/2017).
E la differenza di regime si giustificherebbe considerando che:
– le convenzioni PEEP perseguono interessi di carattere generale;
– le convenzioni Bucalossi, invece, non perseguono interessi di carattere generale; esse si limitano a riconoscere un vantaggio al privato che intende costruire la propria abitazione, fruendo di uno sconto sul contributo concessorio.
L’interpretazione proposta, tuttavia, sembra smentita dal legislatore del 2011 il quale ha previsto (introducendo il comma 49 ter dell’art. 31 della L. 448/98) anche con riferimento alle convenzioni ex lege Bucalossi la possibilità di rimuovere le limitazioni di prezzo, ma solo dopo 5 anni dalla prima cessione.
LE CONSEGUENZE DELLA VIOLAZIONE DEI VINCOLI
La disciplina “Bucalossi” prevede espressamente (art. 18, c. 5, del D.P.R. 380/2001) la nullità di “ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione”; la nullità è limitata alla sola parte del prezzo eccedente. Si tratta di un’ipotesi di nullità parziale ex art. 1419 c.c., nonchè di sostituzione di diritto della clausola nulla con la clausola conforme a legge ai sensi dell’art. 1339 c.c.. Dunque, le alienazioni in violazione del prezzo massimo di alloggi soggetti alla legge Bucalossi determinano la nullità parziale e testuale dell’atto (art. 18 ult. co. d.P.R. n. 380/2001).
Per quanto concerne le CONVENZIONI PEEP IN PIENA PROPRIETÀ la violazione dei vincoli sul prezzo determina le seguenti conseguenze:
Nessuna sanzione, invece, è prevista per la violazione dei vincoli sul prezzo discendenti dalle convenzioni PEEP in superficie: sarà la convenzione a stabilire le sanzioni in tale fattispecie, che potranno andare dalla previsione di una sanzione pecuniaria fino alla previsione della decadenza dalla concessione.
LA MODIFICA DELLE CONVENZIONI
E’ possibile, mediante il pagamento di un corrispettivo, sostituire una precedente convenzione PEEP di cui alla legge 865/1971 con una convenzione “Bucalossi” di cui all’articolo 18 D.P.R. 380/2001 (art. 31, comma 46, L. 448/98). In tal caso, la nuova convenzione dovrà avere una durata non eccedente i 20 ovvero 30 anni, diminuito però del tempo trascorso tra la data della prima convenzione e quella della seconda.
ELIMINAZIONE DEI VINCOLI
E’ possibile eliminare, dopo 5 anni dal primo trasferimento, i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone massimo di locazione contenuti nelle convenzioni PEEP (art. 31, comma 49 bis, L. 448/98).
In tal caso: occorre l’atto pubblico e deve essere versato al Comune il corrispettivo stabilito dallo stesso sulla base della vigente normativa
Il contratto avente oggetto la eliminazione dei vincoli sarà oggetto di successivo approfondimento.
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