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Edilizia e urbanistica - Strumento urbanistico - Prevalenza del contenuto normativo sulla parte grafica - Ristrutturazione urbanistica.

Pubblicato il 19/07/2010

Consiglio di Stato 10/6/2010 n. 3692 Documento senza titolo

Qualora lo strumento urbanistico presenti un contrasto tra quanto indicato nella parte grafica e quanto prescritto dalla parte normativa, è prevalente il contenuto normativo rispetto a quelle grafico esplicative.

Le nozioni utilizzate dall’articolo 34 del decreto legislativo 30 marzo 1990, n. 76 impongono o la coerenza dei piani esecutivi con lo strumento urbanistico vigente, il che comporta il rispetto di tutte le previsioni contenuto nello strumento di maggior ampiezza, oppure richiedono che gli interventi di ristrutturazione anche urbanistica siano senza alcuna maggiorazione della volumetria preesistente, e quindi il riferimento è ai singoli interventi.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 8850 del 2004, il Comune di Lioni proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 9254 del 7 giugno 2004 con la quale erano stati riuniti ed accolti due ricorsi, proposti da Amato Nicola Verderosa e Renzo Verderosa, rispettivamente, il primo (iscritto al n. 4975/1999) per l’annullamento del decreto n. 2851 dell’8 aprile 1999, di approvazione del nuovo Piano di Recupero del Comune di Lioni; della delibera consiliare n. 22, dell’11 marzo 1999, recante la reiezione dell’opposizione prodotta dai ricorrenti; della delibera consiliare n. 104, del 20 novembre 1998, di adozione del nuovo piano di recupero, nella parte in cui prevede, per le varie unità minime d’intervento, compresa quella su cui insiste sia il fabbricato di proprietà dei ricorrenti, sia quello del condominio Bovi, il cambio di destinazione urbanistica (da sostituzione edilizia a ristrutturazione urbanistica); nonché di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ed il secondo (iscritto al n. 8383/1999) per l’annullamento della concessione edilizia n. 1476, del 13 ottobre 1999, recante l’approvazione del progetto di variante presentato dal condominio Bovi per la realizzazione del terzo piano; del parere della Commissione Edilizia del 6 ottobre 1999; nonché degli atti presupposti già impugnati con il ricorso n. 4975/1999.

Avverso la stessa sentenza proponeva appello, con ricorso n. 9329 del 2004, il Condominio Bovi, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché Giovanni D’Amelio, Rosalia Di Giacinto, Alessandro Perna, Guglielmina Agrifoglio, Maria Rosamilia, Carmine Perna, Sabino Rosamilia, Angelo Giovanni Imbriano, Angiola Di Paolo, Tommaso Vuolo, Gaetanina Di Paolo, Rocco Sagliocca e Maria Felicia Di Paolo, parti controinteressate nella vicenda in primo grado.

A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, le parti originariamente ricorrenti avevano premesso di essere proprietari di un fabbricato sito nel centro del Comune di Lioni, ad angolo tra via Petrarca e viale IV Novembre, composto di tre piani fuori terra. Tale fabbricato è adiacente al Condominio Bovi che, all’epoca del sisma in Irpinia, era costituito da due piani fuori terra, con destinazione del piano terreno a depositi e del primo piano ad uso abitativo.

Con provvedimento n. 2979 del 16 novembre 1994 il Sindaco ha rilasciato al condominio Bovi una concessione edilizia per la costruzione di un edificio di tre piani, così permettendo - secondo i ricorrenti - la realizzazione di una maggiore superficie coperta di circa 90 mq ed un maggiore volume di 2113, 85 mc. Tale provvedimento veniva impugnato dai signori Verderosa innanzi al T.A.R. napoletano in particolare in relazione alle violazione dell’articolo 28 della legge n. 219/1991 e delle norme tecniche di attuazione del piano di recupero del Comune di Lioni, nonché in relazione al fatto che la concessione si poneva in contrasto con le norme di piano che prevedevano per l’area in questione, qualificata come “sostituzione edilizia”, la ricostruzione dei volumi esistenti, senza alcun incremento.

Con sentenza n. 2468 del 7 ottobre 1997 il T.A.R. accoglieva il predetto ricorso affermando, tra l’altro, che “deve escludersi che la sostituzione di un preesistente organismo edilizio (crollato o demolito) con una nuova costruzione possa comportare incrementi di superfici e volumi, e quindi, in sostanza una nuova (sia pure parziale) edificazione” e che “la sostituzione prevista per l’insula edificatoria del condomino Bovi non poteva consentire la realizzazione di nuovi volumi rispetto a quelli che preesistevano al sisma”.

Tuttavia, con la delibera n. 104, del 20 novembre 1998, il Comune di Lioni ha adottato un nuovo piano di recupero, qualificandolo espressamente “di assestamento degli interventi già effettuati e di previsione per i soli interventi ancora da realizzare”. Con la successiva delibera consiliare n. 22, dell’11 marzo 1999, è stata respinta l’opposizione prodotta dai ricorrenti e, quindi, con decreto n. 2851, dell’8 aprile 1999, il Sindaco ha approvato il nuovo piano, dando atto che il progetto di assestamento e completamento “non disciplina maggiorazioni della volumetria preesistente” ed è conforme al vigente P.R.G. (adottato dal Comune con la delibera n. 24, del 14 aprile 1987, e approvato dalla Comunità Montana Alta Irpinia con delibera n. 94, del 23 febbraio 1990).

A seguito dell’approvazione del nuovo P. di R., anche l’area sulla quale insiste sia il fabbricato di proprietà dei ricorrenti, sia il ricostruendo condominio Bovi, subisce un cambio di destinazione urbanistica da “sostituzione edilizia” a “ristrutturazione urbanistica”.

Con il ricorso n. 4975/1999, notificato in data 2 giugno 1999 e depositato in data 19 giugno 1999, sono stati impugnati davanti al T.A.R. i provvedimenti comunali, innanzi meglio specificati, relativi all’adozione e all’approvazione del nuovo piano di recupero, nella parte in cui prevede, per le varie unità minime d’intervento (U.M.I.), compresa quella su cui insiste sia il fabbricato del condominio Bovi sia quello dei ricorrenti, il cambio di destinazione urbanistica (da sostituzione edilizia a ristrutturazione urbanistica) per i seguenti motivi.

Con atto depositato in data 6 ottobre 1999 costituiva in giudizio il Comune di Lioni, chiedendo il rigetto del ricorso,

In pendenza del ricorso n. 4975/1999, il responsabile del competente servizio del Comune di Lioni, a seguito del parere reso dalla Commissione edilizia in data 6 ottobre 1999, ha rilasciato al condomino Bovi la concessione edilizia n. 1476 del 13 ottobre 1999, recante l’approvazione di un progetto di variante in corso d’opera, presentato allo scopo di adeguare la planovolumetria del ricostruendo fabbricato alle nuove prescrizioni del P. di R. (secondo quanto affermato nella relazione tecnica relativa alla richiesta di variante).

Con il ricorso n. 8383/1999, notificato al Comune di Lioni e all’amministratore del condomino Bovi in data 20 ottobre 1999 e depositato in data 21 ottobre 1999, veniva impugnata dinanzi al T.A.R. anche tale concessione edilizia, unitamente al parere della Commissione Edilizia e agli atti presupposti già impugnati con il ricorso n. 4975/1999, riproponendo in parte gli stessi motivi sollevati avverso gli atti presupposti.

Anche in tale giudizio, con atto depositato in data 5 novembre 1999 si costituiva in giudizio il Comune di Lioni, chiedendo il rigetto del ricorso, mentre con atto depositato in data 16 novembre 1999 si costituiva per il condominio BOVI il suo amministratore pro-tempore, chiedendo il rigetto del ricorso perché improcedibile, non essendo stato notificato a ciascun comproprietario risultante dalla concessione edilizia n. 1476, e comunque infondato nel merito.

Con sentenza n. 3061/2000 il T.A.R. di Napoli ordinava ai ricorrenti di integrare il contraddittorio mediante intimazione dei singoli condomini nominativamente indicati nella concessione edilizia impugnata con il ricorso n. 8383/1999. Quindi, adempiuto l’incombente, lo stesso giudice, previa riunione ai soli fini istruttori dei ricorsi in epigrafe, prima con le ordinanze istruttorie n. 119/2001, n. 359/2001 e da ultimo con l’ordinanza n. 7884/2002, ha disposto apposita verificazione per accertare “se effettivamente le tavole allegate al P. di R. del 1985 indicanti gli interventi denominati in sede normativa di sostituzione edilizia tracciano planimetricamente una sagoma su cui è stato calcolato un peso insediativo corrispondente non al preesistente, spesso inferiore, bensì rispetto a quello realizzabile nella misura massima consentita dei tre piani”, precisando che “tale verifica, che è da effettuare al fine di accertare se la volumetria complessivamente consentita dal P. di R. del 1985 sia pari o inferiore a quella invece consentita dall’assestamento del P.di R. di cui alla delibera n. 104/98, deve riguardare sia l’insieme degli interventi in zona qualificata come di sostituzione edilizia che quello concernente il Condominio Bovi”.

Il funzionario incaricato della verificazione in data 28 gennaio 2004 ha depositato la sua relazione dalla quale si evince che “dall`esame effettuato … non si rinvengono i dati necessari per effettuare il calcolo obiettivo del volume complessivo preesistente e di quello consentito con l`approvazione del piano di recupero” e che “la medesima difficoltà sussiste anche per quanto concerne l`accertamento del volume preesistente sia dell`edificio in questione (Condominio Bovi) che degli altri edifici oggetto di trasformazione normativa da sostituzione edilizia a ristrutturazione urbanistica”.

Peraltro, dalla predetta relazione risulta che il Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Lioni (su richiesta del funzionario incaricato della verificazione) in data 22 gennaio 2004 ha prodotto un quadro di raffronto dei volumi da cui si rileva, tra l’altro, che i dati relativi al comparto che comprende il fabbricato di proprietà dei ricorrenti (indicato con il numero 4 nella planimetria allegata dal Comune) sono stati accorpati con i dati relativi al comparto adiacente che comprende il Condominio Bovi (indicato in planimetria con il numero 3) e che, in base a tali dati, da una volumetria preesistente pari a 5.202,00 mc, si è passati ad una volumetria di progetto pari a 5.893,97 mc.

Alla pubblica udienza del 7 aprile 2004, il ricorso veniva discusso e deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure, evidenziando l’aumento di volumetria intervenuto.

Contestando le statuizioni del primo giudice, gli appellanti nei due diversi ricorsi evidenziavano l’erroneità della sentenza, per non avere sufficientemente considerato le ragioni poste dall’amministrazione a sostegno dei propri atti e soprattutto le ragioni derivanti dalla necessità di procedere al risanamento post sisma dell’area.

In entrambi i giudizi si costituiva Amato Nicola Verderosa, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso e riproponendo i motivi dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure.

Alla pubblica udienza del 13 aprile 2010, i due ricorsi sono stati congiuntamente discussi ed assunti in decisione.

DIRITTO

1. - In via preliminare, va disposta la riunione dei due appelli, in quanto proposti contro la stessa sentenza.

2. - Gli appelli non sono fondati e vanno respinti per i motivi di seguito precisati.

3. - Viene innanzi tutto in rilievo l’eccezione preliminare sollevata dalla difesa del condominio Bovi che evidenzia la nullità della sentenza per la mancata evocazione in giudizio di Concetta Imbriale, proprietaria di una porzione del fabbricato Bovi e mai citata negli atti. La ragione della doglianza attiene al fatto che la comproprietaria non evocata verrebbe lesa da una azione di tipo reale, a cui è assimilabile il ricorso proposto in primo grado, e quindi la violazione del contraddittorio appare direttamente proponibile, quale vizio della sentenza, in qualsiasi grado del processo.

3.1. - La censura non può essere accolta.

Come emerge dagli atti, la sentenza n. 3061/2000 del T.A.R. di Napoli ha imposto agli originari ricorrenti di integrare il contraddittorio mediante intimazione dei singoli condomini nominativamente indicati nella concessione edilizia impugnata con il ricorso n. 8383/1999. Pertanto, il giudice di prime cure ha correttamente disposto la costituzione del contraddittorio processuale in relazione alla tipologia di atto gravato ed all’azione proposta, ossia l’impugnazione del rilascio di una concessione edilizia.

Pertanto, ed in disparte ogni considerazione sull’equiparazione tra un’azione di annullamento con un’azione reale, non può che notarsi come in detto provvedimento, la persona di cui si lamenta la mancata evocazione in sede processuale non ha avuto alcuna veste, non risultando tra le parti beneficiarie, per cui non può assumere il ruolo di controinteressato necessario, nozione che postula la ricorrenza di un elemento sostanziale, ossia la titolarità di un interesse analogo e contrario a quello azionato con il ricorso, e di un elemento formale, costituito dall`espressa contemplazione del soggetto nell`atto impugnato ovvero dall`agevole sua identificabilità sulla base di quello (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 10 giugno 2002, n. 3202).

4. - Con un unico ed articolato motivo di diritto, il Comune appellante deduce error in iudicando; violazione e falsa applicazione dei principi in materia urbanistica ed in particolare delle previsioni del piano di recupero del Comune di Lioni e della disciplina di cui alla legge n. 219 del 1981; eccesso di potere sotto il profilo del difetto dei presupposti, della contraddittorietà e dell’incongruità della motivazione.

Le ragioni a sostegno della censura evidenziano come il T.A.R. abbia erroneamente ritenuto illegittima la procedura di approvazione del piano di recupero, sulla base del consentito aumento di volumetria, mentre invece tale elemento fattuale era insussistente, dovendosi invece ritenere che tale incremento, consistente nella realizzazione del terzo piano dello stabile, doveva ricomprendersi nel cd. assestamento consentito dallo stesso piano. Pertanto, la valutazione del T.A.R. si fondava su un dato di fatto non veritiero, dovendosi verificare l’aumento di volumetria non in relazione ad ognuna delle unità minime d’intervento (UMI) ma con riferimento all’intero piano.

Il motivo appena esposto è poi condiviso dalla difesa del condominio Bovi, che con il suo secondo motivo segue fondamentalmente le stesse argomentazioni del Comune. I due motivi possono essere quindi trattati congiuntamente.

4.1. - La doglianza non può essere accolta.

Il punto di partenza della disamina della questione può essere fissato nella valutazione operata dal giudice di primo grado e riguardante l’esistenza o meno di un aumento volumetrico in favore del fabbricato del condominio Bovi. Come bene evidenziato in sentenza, e sebbene la verificazione condotta non sia stata del tutto lineare, appare anche a questa Sezione del tutto palmare che con la concessione n. 2979 del 16 novembre 1994, con cui il Comune ha permesso la realizzazione del terzo piano del ricostruendo Condominio Bovi, si sia consentita la realizzazione di una volumetria superiore a quella dell’edificio preesistente.

Rilevante a tale proposito è il quadro di raffronto volumetrico, prodotto su richiesta del funzionario incaricato della verificazione dal responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di Lioni, da cui si evince che nel comparto che comprende il fabbricato di proprietà degli originari ricorrenti accorpati con i dati relativi al comparto adiacente che comprende il condominio Bovi, da una preesistente volumetria preesistente a 5.202,00 mc, si è conseguita una volumetria di progetto pari a 5.893,97 mc. Si tratta, ovviamente, di dati che non attengono esclusivamente al condominio Bovi, ma che rendono palese il fatto che in tal modo si sia avuta una diversa dislocazione della volumetria assentibile, rispetto alla situazione antecedente all’evento sismico.

Tale circostanza, che determina la realizzazione di una volumetria e il raggiungimento di un’altezza che non preesistevano alla data del sisma deve ora essere rapportata agli strumenti urbanistici vigenti.

Secondo il Comune, il piano di recupero sarebbe stato correttamente adottato ed approvato, giusta la speciale procedura prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 30 marzo 1990, n. 76 (recante il testo unico delle leggi per gli interventi nei territori colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982). La detta norma, previsto lo strumento nel comma 3, dispone al successivo comma 14 che “i piani esecutivi coerenti con lo strumento urbanistico vigente, o che disciplinano interventi di ristrutturazione anche urbanistica senza alcuna maggiorazione della volumetria preesistente, diventano efficaci con l’approvazione della deliberazione ai sensi dell’art. 59 della legge 10 aprile 1953, n. 62, e dell’approvazione è dato attestato dal Sindaco con apposito decreto affisso per quindici giorni all’albo comunale”.

Calando nel concreto tale previsione, il sindaco del Comune di Lioni nel decreto n. 2851 in data 8 aprile 1999 ha sostenuto che dagli allegati tecnici alla delibera consiliare n. 22 in data 11 marzo 1999, con cui sono state respinte le osservazioni formulate dai ricorrenti, traspare che “il progetto di assestamento e completamento del Piano di Recupero non disciplina maggiorazioni della volumetria preesistente”. Inoltre, nella stessa delibera, si afferma anche che il mutamento della destinazione urbanistica dell’area su cui sorge il condominio Bovi da “sostituzione edilizia” a “ristrutturazione urbanistica” non è conseguenza della nella normativa in approvazione, in quanto la stessa non contiene alcuna variante, visto che “la norma attuale si limita a rendere esplicito il contenuto della precedente variante adottata nel 1985 ed approvata nel 1986”.

Nelle difese in primo grado, poi, si è ulteriormente aggiunto che, dove le U.M.I. hanno subito un mutamento della destinazione urbanistica da “sostituzione edilizia” a “ristrutturazione urbanistica”, l’amministrazione ha regitrato una discrasia tra la rappresentazione planimetrica e la previsione normativa del piano. Infatti “in una determinata ‘insula’ planimetricamente è stata individuata e circoscritta una sagoma su cui è stato calcolato un peso insediativo superiore al preesistente e fino al massimo di tre piani, mentre normativamente l’intervento si è sussunto - evidentemente in modo errato - nella tipologia della ‘sostituzione edilizia’ che avrebbe invece consentito una ricostruzione inferiore al preesistente”. Pertanto “per avere una perfetta collimanza e corrispondenza fra la previsione planimetrica e la norma di attuazione, gli interventi in questione si sarebbero dovuti sussumere tutti nella tipologia della ristrutturazione urbanistica e non in quella della sostituzione edilizia” .

In sintesi, il Comune di Lioni, come precisato dalla sentenza gravata, nel rilascio delle concessioni relative alle U.M.I. classificate come sostituzione edilizia dal piano di recupero, ha tenuto conto dei limiti previsti dalla parte grafica del piano, e non di quelli derivanti dalla disciplina normativa degli interventi (art. 13 delle Norme Tecniche di attuazione) e quindi ha di fatto ricondotto la prescrizione costruttiva del tipo della sostituzione edilizia a quella della ristrutturazione urbanistica.

Tale sovrapposizione disciplinare ha consentito il rilascio della concessione n. 2979 del 16 novembre 1994, con cui si è permesso la realizzazione del terzo piano del ricostruendo condominio Bovi, successivamente annullata dal giudice di primo grado con una decisione dalla quale emergeva la detta discrasia fra la rappresentazione planimetrica e la previsione normativa.

Al fine di ricondurre a diritto la situazione, il Comune ha ritenuto di poter utilizzare la speciale procedura sopra descritta e prevista dall’articolo 34, commi 3 e 14, del citato decreto legislativo n. 76 del 1990, sulla ritenuta constatazione che in tal modo si rendesse semplicemente chiara una norma equivoca, e quindi considerando il nuovo piano di recupero come un assestamento del vecchio in quanto, non disciplinando alcuna maggiorazione della volumetria, non comportava alcuna variante.

Tuttavia, tale comportamento si colloca in contrasto diametrale con il pacifico orientamento giurisprudenziale per cui, qualora lo strumento urbanistico presenti un contrasto tra quanto indicato nella parte grafica e quanto prescritto dalla parte normativa, è prevalente il contenuto normativo rispetto a quelle grafico esplicative. Il sistema escogitato dal Comune risulta quindi del tutto inapplicabile alla fattispecie in esame.

Pertanto correttamente il giudice di primo grado ha ritenuto illegittima la procedura adottata dal Comune.

In tal senso, e completando in questa sede la disamina delle questioni sottoposte in grado di appello, la normativa evocata non permette la lettura offerta dalle difese appellanti, secondo le quali sarebbe sufficiente la compatibilità volumetrica nell’intera area regolata dal piano per consentire, a sua volta, singoli interventi in aumento. Infatti, le nozioni utilizzate dall’articolo 34 del decreto legislativo 30 marzo 1990, n. 76 impongono o la coerenza dei piani esecutivi con lo strumento urbanistico vigente, il che comporta il rispetto di tutte le previsioni contenuto nello strumento di maggior ampiezza, oppure richiedono che gli interventi di ristrutturazione anche urbanistica siano senza alcuna maggiorazione della volumetria preesistente, e quindi il riferimento è ai singoli interventi e quindi, nel caso in specie, non appare utilizzabile.

5. - L’esame condotto e la constatazione dell’infondatezza delle censure proposte dalle parti appellanti permette di non procedere nella disamina degli ulteriori motivi sollevati dalla parte appellata in quanto considerati assorbiti in primo grado, atteso che la parte non conseguirebbe un risultato utile maggiore di quello derivante dal rigetto dell’appello.

 



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