Unitel

di Serena Ciampa

Architetto - funzionario Comune di Pacentro (AQ)

1. Un territorio unico, un equilibrio complesso

L’Italia è, per sua stessa natura, un Paese in cui il paesaggio non è solo sfondo, ma sostanza.
Ogni valle, dorsale collinare, centro storico o area costiera racconta secoli di relazione fra natura e uomo, un equilibrio fragile che la Costituzione — con la riforma del 2022 — ha elevato a valore primario, riconoscendo esplicitamente la tutela dell’ambiente e della biodiversità all’art. 9.

In questo contesto, la tutela paesaggistica e ambientale non è un vincolo secondario, ma un principio ordinatore. Tuttavia, la transizione energetica — imposta dal quadro europeo (Direttiva RED II e Green Deal) e dalle strategie nazionali — chiede oggi di ripensare gli spazi e i paesaggi, introducendo tecnologie diffuse, impianti fotovoltaici, agrivoltaici e mini-eolici anche in territori di alto valore culturale o naturale.

La domanda è inevitabile: è possibile un compromesso tra tutela e innovazione, senza trasformare il paesaggio in un mosaico di “ecomostri energetici”?

2. Un compito normativo cruciale ma ancora incompiuto

A definire i confini di questa sfida è il Decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, che ha introdotto il sistema delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili (artt. 20–22).
Il decreto recepisce la Direttiva (UE) 2018/2001 e assegna alle Regioni il compito di mappare il territorio, distinguendo le zone dove gli impianti sono compatibili, dove sono esclusi, e dove necessitano di valutazioni approfondite.

Il successivo D.M. 21 giugno 2024, noto come Decreto Aree Idonee, ha tentato di dare attuazione a questo principio, ma è stato in parte censurato dal TAR Lazio (sent. n. 9155/2025) per carenza di criteri specifici e per eccesso di delega.
Parallelamente, il D.Lgs. 190/2024 ha riordinato le procedure autorizzative, puntando su semplificazioni, cauzioni ambientali e zone di accelerazione.
Tuttavia, la frammentazione normativa e l’assenza di un autentico dialogo interistituzionale — tra MASE, Ministero della Cultura, Regioni e Comuni — lasciano tuttora un sistema costellato di zone d’ombra e di istruttorie complesse, spesso paralizzate da dubbi interpretativi e mancanza di coordinamento.

Il risultato è che la complessità procedurale si scarica quasi interamente sugli uffici comunali, spesso chiamati a valutare istanze delicate — come installazioni FER in aree vincolate o paesaggisticamente sensibili — senza strumenti adeguati, con carichi di lavoro crescenti e competenze tecniche non sempre specialistiche.

3. Le aree non idonee come presidio di equilibrio

L’individuazione delle aree non idonee non è un ostacolo alla transizione, ma un atto di governo del territorio.
In tali aree, la realizzazione di impianti è vietata o ammessa solo a condizioni particolarmente stringenti, per salvaguardare:

• i beni paesaggistici tutelati dal D.Lgs. 42/2004 (artt. 136 e 142);

• i siti Natura 2000, i parchi e le riserve naturali;

• le aree agricole di pregio e i corridoi ecologici;

• le visuali di insieme e gli equilibri identitari del paesaggio.

L’idea di fondo è che non ogni superficie libera è automaticamente disponibile all’uso energetico.
Esiste una soglia qualitativa — estetica, culturale, ecologica — che impone misura.
Un impianto fotovoltaico o agrivoltaico non è neutro: altera l’immagine del territorio, incide sugli habitat e modifica la percezione del paesaggio rurale.

Proprio per questo, l’art. 22 del D.Lgs. 199/2021 distingue le aree idonee, dove le autorizzazioni sono accelerate, dalle aree non idonee, dove valgono i regimi ordinari e si applicano pienamente le valutazioni paesaggistiche e ambientali.
È la traduzione normativa del principio di bilanciamento proporzionato tra interessi pubblici.

4. Il paesaggio come valore attivo, non come ostacolo

La giurisprudenza amministrativa più recente — dal Consiglio di Stato n. 2808/2025 alla n. 5825/2025 — sta chiarendo un punto decisivo:
la tutela paesaggistica non è una clausola di divieto assoluto, ma uno strumento di valutazione.
Un impianto può essere negato solo se vi è un pregiudizio concreto e non mitigabile sull’integrità visiva o identitaria del paesaggio, non per mero automatismo vincolistico.

Il paesaggio, quindi, non è un limite da superare, ma un interlocutore da rispettare.
Serve progettazione di qualità, integrazione estetica, uso di materiali coerenti, mitigazioni vegetali e, soprattutto, un dialogo continuo con gli enti preposti alla tutela.

Per i beni paesaggistici vincolati ai sensi del D.Lgs. 42/2004, l’interlocutore naturale è la Soprintendenza, cui spetta il parere vincolante nel procedimento di autorizzazione paesaggistica.

Diverso è il caso dei siti della rete Natura 2000, dei parchi nazionali e regionali e delle riserve naturali, dove il confronto deve avvenire con l’Ente Parco o con l’autorità regionale competente per la Valutazione di Incidenza (VINCA).

Due piani diversi, ma che spesso si sovrappongono: molti territori italiani sono insieme vincolati paesaggisticamente e tutelati come aree naturali protette, richiedendo dunque un doppio livello di verifica e — idealmente — una cooperazione istituzionale stabile fra Soprintendenze, Regioni, Enti Parco e Comuni.

Un dialogo che, se fosse realmente strutturato e continuo, potrebbe trasformare la tutela da vincolo difensivo in progetto condiviso di qualità territoriale.

Quando la tutela diventa partecipata e progettuale, non si oppone alla transizione: la orienta.

5. Semplificazione e responsabilità: un equilibrio fragile

L’obiettivo europeo di installare gigawatt di nuova potenza rinnovabile entro il 2030 ha portato a una stagione di semplificazioni: PAS, edilizia libera, sportelli unici digitali.
Ma la velocità, da sola, non è garanzia di qualità.
Il rischio è che la semplificazione, senza adeguata competenza locale, produca conflitti, dinieghi mal motivati o, peggio, progetti di forte impatto paesaggistico approvati senza un vero esame di compatibilità.

In molti Comuni, gli uffici tecnici — già sovraccarichi di competenze che spaziano dall’edilizia alla sismica, dal paesaggio all’ambiente, fino al commercio, alla digitalizzazione, alla manutenzione, al patrimonio, ai lavori pubblici e alla gestione del PNRR — si trovano oggi a gestire pratiche FER di crescente complessità senza strumenti GIS aggiornati, senza formazione specialistica e con tempistiche di istruttoria difficilmente sostenibili: basti pensare che, nella PAS, la conferenza dei servizi deve essere indetta entro appena cinque giorni dal deposito del progetto.

Il risultato è un sistema che, invece di semplificare, sposta la complessità a valle, caricando di responsabilità chi ha meno mezzi per sostenerla.

5-bis. Un focus necessario: il dialogo con le Soprintendenze e il paradosso del silenzio-assenso

La tutela paesaggistica, per essere effettiva, richiede un dialogo costante fra chi progetta, chi autorizza e chi tutela. In teoria, questo ruolo di equilibrio dovrebbe essere incarnato dalle Soprintendenze, che, ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, esprimono il parere vincolante nei procedimenti di autorizzazione paesaggistica.
In pratica, però, il rapporto tra amministrazioni comunali e Soprintendenze si è trasformato in una relazione disfunzionale, segnata da tempi incompatibili con le procedure accelerate e da una asimmetria organizzativa evidente.

Il D.Lgs. 190/2024 — nell’intento di semplificare e uniformare i regimi amministrativi per gli impianti da fonti rinnovabili — ha introdotto termini estremamente stringenti per l’istruttoria delle pratiche e, conseguentemente, per l’acquisizione dei pareri.
Nel caso della PAS (Procedura Abilitativa Semplificata), la corsa contro il tempo assume contorni quasi surreali: la conferenza dei servizi deve essere indetta entro cinque giorni dal ricevimento del progetto — un margine operativo che, per i Comuni, è semplicemente impraticabile — e il parere paesaggistico deve pervenire entro quarantacinque giorni, «decorso il quale, senza che sia stato espresso un dissenso congruamente motivato, si intende che non sussistano, per quanto di competenza, motivi ostativi alla realizzazione del progetto» (art. 8, comma 8, D.Lgs. 190/2024).

Lo stesso comma prosegue precisando che «decorso il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del progetto, senza che l’amministrazione procedente abbia comunicato al soggetto proponente la determinazione di conclusione negativa della conferenza, e in assenza di un dissenso congruamente motivato da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni».

In altre parole, trascorsi termini che gli enti chiamati a rispettare non hanno spesso né le risorse né i mezzi per rispettare, il procedimento si considera concluso positivamente per silenzio-assenso, anche quando in gioco vi sono beni sottoposti a tutela ambientale, paesaggistica o culturale.
Una “semplificazione” che, più che garantire efficienza, rischia di svuotare di contenuto la funzione stessa della tutela, riducendo la complessità del paesaggio e dell’ambiente a una mera questione di scadenze procedurali.

Un meccanismo che, almeno sulla carta, garantisce certezza ai procedimenti.
Ma nella pratica quotidiana, questo istituto solleva un “dubbio amletico”:
il silenzio-assenso può davvero essere inteso come assenso sostanziale in materia di tutela paesaggistica, dove il principio di legalità e la necessità di motivazione sono cardini costituzionali?

La dottrina più attenta e la stessa giurisprudenza amministrativa (si veda Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 5738/2023) hanno più volte affermato che non può formarsi un silenzio-assenso su atti che incidono su interessi culturali o paesaggistici di rango costituzionale, salvo espressa e inequivoca previsione normativa.
In altre parole, il silenzio può valere come titolo procedimentale, ma non può sanare l’assenza di una valutazione tecnico-motivazionale.
Ne consegue che l’amministrazione comunale, pur decorso il termine, si trova spesso in un limbo: formalmente può procedere, ma sostanzialmente teme di rilasciare un titolo privo della copertura tecnico-valutativa del Ministero della Cultura.
È il cortocircuito perfetto della semplificazione: la norma che dovrebbe velocizzare finisce per paralizzare.

5-ter. Regioni senza piano paesaggistico: il vuoto che pesa sui Comuni

A complicare ulteriormente lo scenario è la condizione — tutt’altro che marginale — delle Regioni che non hanno ancora approvato un Piano Paesaggistico ai sensi degli articoli 135–143 del D.Lgs. 42/2004, o che dispongono solo di strumenti parziali e datati.
In tali territori, mancano gli strumenti fondamentali per orientare e gerarchizzare le tutele:
non esiste una mappatura aggiornata dei beni paesaggistici, non sono definite le invarianti, non vi sono criteri omogenei per la valutazione di compatibilità visiva o percettiva.

Il risultato è che i Comuni, spesso già privi di personale specializzato, devono rilasciare autorizzazioni paesaggistiche complesse senza alcuna guida pianificatoria, né il supporto operativo della Soprintendenza — la quale, nel frattempo, non risponde entro i termini.
Un combinato disposto che genera insicurezza amministrativa, responsabilità personali e, talvolta, contraddizioni territoriali clamorose: impianti autorizzati in un Comune e vietati in quello confinante, solo per differenze di prassi o interpretazione.

L’assenza di piano paesaggistico, oltre a violare l’art. 135 del Codice, mina la stessa logica dell’art. 9 della Costituzione.
Senza pianificazione, la tutela del paesaggio si riduce a una sommatoria di atti episodici, e il bilanciamento con la transizione energetica diventa impossibile.
Non si tratta solo di rispettare un obbligo normativo: si tratta di restituire visione e coerenza alle politiche territoriali, oggi frammentate in una moltitudine di decisioni amministrative di corto respiro.

6. Verso una governance territoriale integrata

Il futuro passa da un cambio di paradigma: la transizione energetica non può essere solo tecnologica, ma deve diventare anche territoriale.
Serve una regia unitaria fra energia, ambiente, paesaggio e cultura, ancora oggi assente.
Serve che i piani paesaggistici regionali dialoghino con i piani energetici e che le valutazioni ambientali tornino ad essere strumenti preventivi e strategici, non semplici adempimenti finali.

Non basta, tuttavia, garantire ai Comuni un supporto tecnico e digitale — che nella maggior parte dei casi, peraltro, ancora manca.
È necessario che le funzioni valutative più complesse siano ricondotte a enti tecnicamente strutturati, in grado di assicurare coerenza, competenza e uniformità interpretativa sull’intero territorio nazionale.

I Comuni, lasciati soli a fronteggiare edilizia, sismica, paesaggio, ambiente, commercio, lavori pubblici, digitalizzazione e PNRR, non possono essere gravati di responsabilità tecniche e giuridiche sproporzionate rispetto alle risorse e al personale di cui dispongono.
Eppure, sono spesso i primi a finire sul banco degli imputati, perché le interpretazioni della legge — soprattutto in materia paesaggistica, ambientale ed energetica — restano numerose, mutevoli e tutt’altro che lineari.

Serve dunque una normativa chiara e coordinata, capace di dare certezza a chi progetta e tutela a chi amministra, restituendo al sistema pubblico quella stabilità decisionale senza la quale la transizione energetica rischia di restare un esercizio di buone intenzioni.

7. Conclusione: la misura come via della transizione

La vera sfida non è scegliere tra tutela e innovazione, ma riconciliarle nella misura.
La transizione energetica sarà davvero sostenibile solo se saprà dialogare con la forma e la memoria dei territori, trasformando il paesaggio non in una vittima del cambiamento, ma nel suo protagonista consapevole.
L’Italia, con la sua densità culturale e naturale, può diventare laboratorio di un nuovo equilibrio tra energia e bellezza: un Paese in cui sole e vento non cancellano il paesaggio, ma lo illuminano di senso nuovo, facendone il simbolo di una civiltà capace di evolvere senza perdere sé stessa.