Il presente articolo è puramente divulgativo e non affronta, integralmente, la complessa normativa sugli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile, tra l'altro in continua evoluzione, nè le numerose pronuncie giurisprudenziali in materia. Ci si riserva di pubblicare ulteriori approfondimenti in merito.
La disciplina degli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile – FER – sta attraversando una fase di profonda trasformazione.
Il tema non riguarda più soltanto la scelta tra fotovoltaico, eolico, agrivoltaico, biomasse o altre tecnologie, ma investe almeno quattro questioni strettamente collegate: dove gli impianti possano essere localizzati, quali limitazioni operino nelle aree agricole, quale procedimento autorizzativo debba essere seguito e quale ruolo possano assumere le Comunità Energetiche Rinnovabili – CER.
Il principale riferimento nazionale è oggi il D.Lgs. 25 novembre 2024, n. 190, recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Il decreto ha perseguito una sostanziale razionalizzazione delle procedure, riconducendo il sistema a tre regimi fondamentali: attività libera, Procedura Abilitativa Semplificata – PAS – e Autorizzazione Unica – AU.
A questo testo si sono aggiunti importanti interventi successivi, tra i quali il D.Lgs. 26 novembre 2025, n. 178 e soprattutto il D.L. 21 novembre 2025, n. 175, convertito con modificazioni dalla L. 15 gennaio 2026, n. 4, che ha fatto confluire nel D.Lgs. 190/2024 anche la nuova disciplina delle aree idonee.
Il risultato è che il D.Lgs. 190/2024 costituisce oggi il principale punto di riferimento sia per la localizzazione sia per la procedura amministrativa degli impianti FER.
La disciplina delle aree idonee è oggi contenuta principalmente negli articoli 11-bis, 11-ter, 11-quater e 11-quinquies del D.Lgs. 190/2024.
La scelta del legislatore è stata quella di individuare direttamente alcune categorie di territorio particolarmente adatte alla localizzazione degli impianti e di attribuire alle Regioni la possibilità di individuare ulteriori aree idonee, nel rispetto dei criteri statali.
Tra le aree privilegiate figurano, a determinate condizioni, aree già interessate da impianti FER, siti oggetto di bonifica, cave e miniere cessate, discariche chiuse o ripristinate, aree industriali e infrastrutturali e superfici già fortemente antropizzate.
La logica sottostante è evidente: favorire l'utilizzo energetico delle superfici già trasformate o compromesse prima di occupare nuovo suolo agricolo o naturale.
La qualificazione come area idonea, tuttavia, non equivale ad autorizzazione automatica.
L'idoneità produce principalmente effetti di semplificazione procedimentale. L'art. 11-quater prevede, in particolare, specifiche semplificazioni in materia paesaggistica e una riduzione dei termini del procedimento di autorizzazione unica.
Restano pertanto necessarie, quando previste, le valutazioni ambientali, paesaggistiche, urbanistiche, idrogeologiche e le ulteriori verifiche imposte dalla normativa di settore.
Uno dei nodi più delicati riguarda il rapporto tra impianti fotovoltaici e territorio agricolo.
Il legislatore nazionale ha progressivamente abbandonato l'impostazione secondo cui la destinazione agricola fosse sostanzialmente neutra rispetto all'insediamento degli impianti FER.
Oggi l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici è consentita entro i limiti specificamente individuati dall'art. 11-bis del D.Lgs. 190/2024. La stessa disciplina generale contenuta nel Testo unico ribadisce che il fotovoltaico a terra in zona agricola è ammesso nei limiti stabiliti da tale disposizione.
Il principio è quindi molto diverso rispetto al passato: non è più sufficiente sostenere che l'impianto FER costituisca un'opera di pubblica utilità per ritenere automaticamente superata la destinazione agricola.
Particolarmente rilevante è la sentenza della Corte costituzionale n. 127 del 2026, che ha affrontato il rapporto tra diffusione delle energie rinnovabili e tutela delle aree agricole.
La Corte ha riconosciuto che la destinazione agricola non tutela soltanto la coltivazione materialmente esercitata in un determinato momento, ma anche la potenzialità produttiva futura del terreno.
Ne deriva che un fondo agricolo non perde automaticamente la propria tutela per il solo fatto di essere temporaneamente incolto o scarsamente utilizzato.
Il principio della massima diffusione delle fonti rinnovabili deve inoltre essere bilanciato con altri interessi costituzionalmente rilevanti, quali tutela del paesaggio, ambiente, suolo e produzione agricola.
Non esiste quindi una prevalenza automatica e indiscriminata dell'interesse energetico su ogni altro interesse territoriale.
Il quadro cambia in maniera significativa per gli impianti agrivoltaici.
Il legislatore considera l'agrivoltaico una tecnologia idonea, almeno in linea di principio, a rendere compatibili la produzione energetica e quella agricola, a condizione che l'attività agricola o pastorale non venga semplicemente sostituita dall'impianto fotovoltaico.
Il D.Lgs. 190/2024, nella versione modificata nel 2025, ha esteso in maniera significativa il regime di attività libera per alcune tipologie di agrivoltaico. L'Allegato A ricomprende, tra gli interventi di nuova realizzazione in attività libera, gli impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che consentono la continuità dell'attività agricola e pastorale, ferme restando le condizioni generali previste dall'art. 7 e le eventuali limitazioni derivanti da vincoli.
La normativa richiede inoltre che l'effettiva compatibilità con la produzione agricola sia dimostrabile e verificabile.
Per gli impianti agrivoltaici assume pertanto particolare importanza non soltanto il progetto energetico, ma anche il piano di utilizzazione agricola del terreno.
Accanto ai grandi impianti FER, la legislazione nazionale attribuisce un ruolo crescente alle Comunità Energetiche Rinnovabili – CER.
Il riferimento fondamentale è costituito dagli articoli 31 e 32 del D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, attuativo della direttiva europea RED II.
L'art. 31 stabilisce che i clienti finali possono organizzarsi in comunità energetiche rinnovabili il cui obiettivo principale non sia la produzione di profitto finanziario, ma la generazione di benefici ambientali, economici o sociali per i propri membri o per il territorio nel quale la comunità opera.
La CER è un autonomo soggetto giuridico.
Possono parteciparvi, secondo la disciplina vigente, persone fisiche, PMI, enti territoriali e autorità locali, amministrazioni comunali, enti di ricerca e formazione, soggetti del Terzo settore ed altri soggetti espressamente indicati dalla normativa. Le modifiche introdotte nel 2026 hanno ulteriormente precisato la possibilità di partecipazione delle persone fisiche anche nell'ambito del proprio condominio.
Per le imprese, la partecipazione alla CER non può costituire l'attività commerciale o industriale principale.
La partecipazione deve inoltre essere aperta e volontaria.
Le amministrazioni comunali possono assumere un ruolo particolarmente rilevante.
Il Comune può:
partecipare direttamente alla CER;
promuoverne la costituzione;
mettere a disposizione edifici pubblici o coperture per la realizzazione degli impianti;
utilizzare consumi elettrici di immobili e servizi comunali;
favorire la partecipazione di famiglie, PMI e soggetti del territorio;
utilizzare le CER anche come strumento di contrasto alla povertà energetica.
La CER non coincide necessariamente con un singolo impianto: costituisce invece una configurazione di soggetti produttori e consumatori che condividono virtualmente l'energia prodotta da impianti rinnovabili attraverso la rete pubblica.
Il principale provvedimento attuativo è il D.M. MASE 7 dicembre 2023, n. 414, il cosiddetto Decreto CER.
Il decreto disciplina la tariffa incentivante riconosciuta all'energia rinnovabile condivisa all'interno delle configurazioni di autoconsumo diffuso e delle Comunità Energetiche Rinnovabili.
Il meccanismo prevede una tariffa incentivante sulla quota di energia condivisa dagli impianti appartenenti alla configurazione CER.
Il D.M. 414/2023 prevede, per l'accesso al meccanismo incentivante, che il singolo impianto o intervento di potenziamento abbia una potenza nominale non superiore a 1 MW e che impianti e punti di consumo appartenenti alla configurazione siano ricompresi nell'area elettrica individuata secondo la disciplina dell'autoconsumo diffuso.
Le procedure operative sono gestite dal GSE.
Le prime Regole operative sono state approvate con decreto direttoriale MASE 23 febbraio 2024, n. 22 e successivamente aggiornate, da ultimo con provvedimenti adottati nel 2025.
È quindi essenziale distinguere:
la costituzione giuridica della CER, disciplinata principalmente dal D.Lgs. 199/2021;
l'autorizzazione dell'impianto FER, disciplinata dal D.Lgs. 190/2024;
l'ammissione al servizio di autoconsumo diffuso e agli incentivi, gestita dal GSE secondo il D.M. 414/2023 e le relative Regole operative.
La disciplina delle Comunità Energetiche assume particolare rilievo anche nelle aree agricole.
La legislazione statale e alcune normative regionali prevedono infatti specifiche eccezioni o condizioni di favore per gli impianti fotovoltaici destinati alla costituzione o all'alimentazione di una CER.
Ciò non significa tuttavia che la costituzione di una CER consenta automaticamente di superare qualsiasi vincolo ambientale, paesaggistico o urbanistico.
Anche l'impianto appartenente a una CER deve essere autorizzato secondo il regime previsto dal D.Lgs. 190/2024.
La finalità CER incide quindi sulla possibilità di localizzazione e sul sistema incentivante, ma non determina di per sé una totale liberalizzazione dell'intervento.
Una delle innovazioni più importanti del Testo unico FER è la riduzione delle procedure amministrative a tre regimi principali.
La classificazione dell'intervento avviene attraverso gli Allegati A, B e C al D.Lgs. 190/2024:
Allegato A – attività libera;
Allegato B – Procedura Abilitativa Semplificata, PAS;
Allegato C – Autorizzazione Unica.
La corretta individuazione dell'allegato costituisce pertanto il primo passaggio dell'istruttoria amministrativa.
L'art. 7 del D.Lgs. 190/2024 disciplina gli interventi realizzabili in attività libera.
Il principio generale è che gli interventi ricompresi nell'Allegato A non richiedono un provvedimento autorizzativo espresso, ferme restando le condizioni e le eccezioni previste dalla legge.
La nozione di “attività libera” non deve tuttavia essere interpretata come assoluta irrilevanza amministrativa.
Il regime può modificarsi in presenza di vincoli particolari, come quelli relativi ai beni culturali e paesaggistici, alle aree naturali protette o ai siti della Rete Natura 2000. Lo stesso quadro ricostruito dalla giurisprudenza costituzionale evidenzia che la presenza di particolari vincoli può determinare il passaggio dal regime libero alla PAS.
Dopo le modifiche introdotte nel 2025, l'Allegato A ricomprende numerose tipologie di impianti.
A titolo esemplificativo, rientrano nel regime libero:
impianti fotovoltaici integrati sulle coperture di edifici esistenti, entro determinate soglie;
alcuni impianti fotovoltaici a servizio degli edifici;
fotovoltaico a terra di potenza inferiore a 5 MW in determinate zone industriali, artigianali e commerciali, cave e discariche;
alcuni impianti fotovoltaici flottanti;
impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW che garantiscano la continuità dell'attività agricola e pastorale;
piccoli impianti eolici;
determinati impianti geotermici e termici.
Occorre tuttavia verificare sempre la versione vigente dell'Allegato A, perché le soglie sono state oggetto di modifiche successive all'entrata in vigore originaria del decreto.
Un ulteriore aspetto importante riguarda gli impianti in attività libera che comportano occupazione di suolo non antropizzato: la normativa prevede specifiche garanzie per la dismissione dell'impianto e il ripristino dello stato dei luoghi.
Gli interventi ricompresi nell'Allegato B sono sottoposti alla Procedura Abilitativa Semplificata – PAS, disciplinata dall'art. 8 del D.Lgs. 190/2024.
La PAS rappresenta un regime intermedio tra la totale liberalizzazione e l'Autorizzazione Unica.
Il progetto deve essere presentato all'amministrazione competente con la documentazione richiesta, comprese le attestazioni tecniche relative alla conformità dell'intervento alla normativa urbanistica, edilizia e di settore.
Il procedimento è costruito sul meccanismo della semplificazione amministrativa e, nei casi previsti, sull'acquisizione degli atti di assenso necessari.
Per gli interventi soggetti a PAS devono essere inoltre valutati gli obblighi relativi alla dismissione dell'impianto e al ripristino dei luoghi.
Il Comune assume normalmente un ruolo centrale nel procedimento PAS, soprattutto per gli aspetti urbanistico-edilizi, territoriali e relativi alla conformità dell'intervento.
Anche in questo caso, tuttavia, occorre verificare la legislazione regionale, poiché alcune Regioni hanno attribuito o delegato determinate funzioni ad altri enti.
La PAS non può inoltre essere utilizzata come strumento per evitare le procedure ambientali eventualmente obbligatorie.
Qualora l'intervento presenti caratteristiche tali da richiedere VIA o altri procedimenti ambientali incompatibili con il regime semplificato, trova applicazione il regime previsto dalla legislazione ambientale e dal D.Lgs. 190/2024.
Gli interventi di maggiore rilievo sono soggetti ad Autorizzazione Unica, disciplinata dall'art. 9 del D.Lgs. 190/2024.
L'articolo dispone che gli interventi ricompresi nell'Allegato C siano assoggettati a un procedimento autorizzatorio unico, comprensivo, ove necessario, delle valutazioni ambientali previste dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.
La competenza è distinta tra livello regionale e statale.
Per gli interventi dell'Allegato C, Sezione I, la domanda è presentata alla Regione territorialmente competente o all'ente da essa delegato.
Per gli interventi dell'Allegato C, Sezione II, la competenza appartiene invece al Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica – MASE.
La domanda è destinata ad essere presentata tramite lo Sportello Unico delle Energie Rinnovabili – SUER, secondo il sistema delineato dall'art. 9.
L'Autorizzazione Unica concentra all'interno di un unico procedimento gli atti necessari alla realizzazione e all'esercizio dell'impianto e delle opere connesse.
La logica è quella della concentrazione procedimentale: anziché richiedere separatamente una pluralità di autorizzazioni, nulla osta e assensi, questi vengono acquisiti all'interno del procedimento unico.
Il rapporto tra AU e valutazione ambientale è particolarmente importante.
L'art. 9 stabilisce che il procedimento unico è comprensivo, ove necessarie, delle valutazioni ambientali previste dalla Parte II del D.Lgs. 152/2006.
Per gli interventi di competenza regionale soggetti a VIA regionale trova applicazione, nei casi previsti, l'art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006, relativo al Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale.
La presenza della VIA può quindi incidere sensibilmente sulla struttura e sulla durata del procedimento.
Non è pertanto corretto stabilire il titolo autorizzativo sulla base della sola potenza dell'impianto: occorre verificare contemporaneamente:
Allegato A, B o C del D.Lgs. 190/2024;
eventuale assoggettamento a screening VIA;
eventuale assoggettamento a VIA;
presenza di vincoli;
localizzazione dell'impianto;
natura delle opere di connessione.
Il D.Lgs. 190/2024 ha anche rafforzato il principio di specialità della normativa energetica rispetto alla disciplina edilizia ordinaria.
Le modifiche introdotte al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 precisano oggi che per la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili trovano applicazione i regimi amministrativi del D.Lgs. 190/2024.
Ciò significa che non è corretto ricondurre automaticamente un impianto FER ai tradizionali titoli edilizi – permesso di costruire, SCIA o CILA – senza prima verificare la disciplina speciale del Testo unico FER.
Il titolo energetico tende infatti ad assorbire gli aspetti edilizi necessari alla realizzazione dell'intervento, secondo le condizioni previste dal decreto.
Per ogni progetto FER occorre svolgere una verifica sequenziale.
La prima domanda riguarda la tipologia tecnologica: fotovoltaico, agrivoltaico, eolico, biomassa, biometano, geotermia, idroelettrico o altro.
Occorre quindi verificare:
la potenza complessiva dell'impianto;
se si tratta di nuova costruzione, potenziamento o modifica di un impianto esistente;
se l'area è classificata agricola;
se l'area è idonea ai sensi dell'art. 11-bis;
se la Regione l'ha individuata come ulteriore area idonea;
se l'intervento è ricompreso nell'Allegato A, B o C;
se sussistono vincoli culturali o paesaggistici;
se l'area ricade in parchi, riserve o siti Natura 2000;
se trova applicazione lo screening VIA o la VIA;
se l'impianto è destinato all'inserimento in una CER;
quali opere di connessione siano necessarie;
quale sia l'autorità competente.
Solo dopo questa verifica è possibile stabilire correttamente se l'intervento ricada in attività libera, PAS o Autorizzazione Unica.
L'attuazione regionale presenta oggi un quadro molto differenziato.
La L.R. Lombardia 21 maggio 2026, n. 10 disciplina le aree idonee alla realizzazione degli impianti FER in attuazione del nuovo quadro nazionale.
La legge attribuisce particolare rilievo alle aree industriali, terziarie, cave, discariche, aree dismesse e altri ambiti già antropizzati.
La normativa regionale introduce inoltre specifici criteri relativi all'utilizzo della superficie agricola e contempla strumenti di mitigazione e fasce di rispetto.
La L.R. Emilia-Romagna 29 maggio 2026, n. 5 disciplina organicamente le ulteriori aree idonee.
La legge privilegia aree industriali, cave ripristinate, infrastrutture, interporti, poli produttivi e altri ambiti antropizzati e introduce una disciplina particolare per le colture agricole certificate e per l'agrivoltaico.
Il Piemonte, con la L.R. 28 luglio 2026, n. 15, disciplina le ulteriori aree idonee valorizzando edifici, parcheggi, aree produttive, cave e superfici compromesse.
La normativa riconosce inoltre specifiche competenze alla pianificazione comunale per l'individuazione di determinate fasce di rispetto.
L'Umbria, attraverso la L.R. 16 ottobre 2025, n. 7, successivamente modificata nel 2026, ha introdotto criteri regionali relativi alla localizzazione degli impianti e alla tutela del paesaggio.
La L.R. Abruzzo 7 maggio 2026, n. 9 individua ulteriori aree idonee ai sensi dell'art. 11-bis del D.Lgs. 190/2024 e contiene specifiche norme per la tutela di alcune produzioni e aree agricole.
La L.R. Sardegna 5 dicembre 2024, n. 20 ha rappresentato uno degli interventi regionali più incisivi in materia di aree idonee e non idonee.
Su diverse sue disposizioni è tuttavia intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 184/2025, dichiarando illegittime alcune norme regionali incompatibili con i principi fondamentali della legislazione statale.
Il caso sardo dimostra in maniera evidente che le Regioni possono disciplinare la localizzazione degli impianti, ma non possono trasformare tale competenza in un potere di interdizione generalizzata delle FER.
In altre Regioni permane una legislazione formatasi in parte sotto il precedente regime dell'art. 20 del D.Lgs. 199/2021 e del D.M. 21 giugno 2024.
Tali discipline devono oggi essere necessariamente coordinate con il D.Lgs. 190/2024 e con le modifiche introdotte tra il 2025 e il 2026.
Il quadro regionale rimane pertanto in continua evoluzione.
Per i Comuni il nuovo sistema determina un aumento significativo della complessità istruttoria.
L'ente locale non può limitarsi alla sola verifica urbanistica.
Occorre infatti coordinare:
pianificazione comunale;
classificazione agricola;
disciplina nazionale delle aree idonee;
normativa regionale;
vincoli paesaggistici;
disciplina ambientale;
regime amministrativo previsto dagli Allegati A, B e C;
eventuale inserimento dell'impianto in una Comunità Energetica Rinnovabile.
Il Comune assume inoltre un ruolo diretto nella PAS, nelle verifiche urbanistico-territoriali, nei procedimenti di conferenza di servizi e, nel caso delle CER, può diventare esso stesso promotore, socio o membro della configurazione.
Il sistema normativo delle fonti rinnovabili è ormai caratterizzato da una logica profondamente diversa rispetto a quella degli anni precedenti.
Il problema non è più soltanto se realizzare gli impianti, ma dove realizzarli e con quale procedimento.
Il legislatore privilegia le superfici già antropizzate, le coperture degli edifici, le aree industriali, le cave, le discariche e le infrastrutture, mentre introduce maggiori cautele nei confronti del suolo agricolo.
All'interno delle aree rurali assume crescente rilevanza l'agrivoltaico, chiamato a dimostrare la reale coesistenza tra produzione agricola e produzione energetica.
Parallelamente, le Comunità Energetiche Rinnovabili introducono un modello radicalmente diverso rispetto alla grande produzione centralizzata: cittadini, imprese ed enti locali possono produrre e condividere virtualmente energia rinnovabile all'interno del territorio, beneficiando dei meccanismi incentivanti gestiti dal GSE.
Sul piano amministrativo, il D.Lgs. 190/2024 ha infine costruito un sistema apparentemente più semplice, basato su tre categorie: attività libera, PAS e Autorizzazione Unica.
La vera difficoltà è però oggi individuare correttamente la categoria nella quale ricade il singolo progetto.
Per questo motivo, prima di valutare qualsiasi intervento FER, l'istruttoria deve partire dall'esame coordinato di localizzazione, potenza, tecnologia, destinazione urbanistica, vincoli, normativa regionale, Allegati A-B-C del D.Lgs. 190/2024 ed eventuali procedure ambientali.
È su questo terreno che si giocherà nei prossimi anni il rapporto tra transizione energetica e governo del territorio.
(in allegato tabella di sintesi procedure)
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