Pubblichiamo un interessante intervento del collega Fabrizio Notarini, in occasione del convegno tenutosi il primo ottobre presso l'ex Aurum di Pescara, sul teama "I collegi consultivi tecnici tra teoria e pratica degli appalti pubblici" (le slide dell'intervento sono in allegato)
Il tema affrontato in questo breve articolo è il rapporto tra il Responsabile unico del progetto e il Collegio consultivo tecnico, con particolare attenzione alle questioni che emergono durante l'esecuzione dei lavori: chi decide, chi istruisce, quale efficacia hanno le pronunce del Collegio e, soprattutto, come si distribuiscono le responsabilità.
La prospettiva è volutamente operativa. Non mi limiterò a descrivere l'istituto, ma cercherò di leggerlo dal punto di vista di chi, dentro una stazione appaltante, deve trasformare una pronuncia tecnica in atti amministrativi, effetti contrattuali e impegni di spesa.
La tesi di fondo e semplice:
“RUP e CCT non sono due centri alternativi di comando. Sono funzioni diverse, che devono coordinarsi senza sovrapporsi”.
Il primo dato è la forte instabilità normativa. Dal 2016 a oggi il CCT è stato introdotto, abrogato, reintrodotto in forma temporanea e infine stabilizzato. Il Codice del 2023 ha collocato la disciplina negli articoli da 215 a 219 e nell'Allegato V.2;
il decreto legislativo 209 del 2024, il cosiddetto Correttivo, ha riscritto parti importanti dell'istituto; il decreto-legge 73 del 2025, convertito dalla legge 105 del 2025, e intervenuto ancora sull'Allegato.
Nel 2026 il quadro applicativo si è ulteriormente arricchito: il MIT istituisce una commissione per predisporre nuove linee guida sui compensi, nonchè l'elenco dei soggetti qualificati disponibili per gli incarichi di competenza ministeriale. ANAC, con l'atto di segnalazione numero 4 del 9 settembre 2026, approvato con delibera numero 324, ha inoltre richiamato l'attenzione sui requisiti di moralità e onorabilità e sulle incompatibilità.
Oggi il nucleo della disciplina e costituito dagli articoli 215-219 del Codice, dall'Allegato V.2 e dalla norma transitoria dell'articolo 225-bis, comma 5. Per i compensi, in attesa delle nuove linee guida previste dall'articolo 1, comma 6, dell'Allegato V.2, continuano ad applicarsi in via residuale le linee guida del decreto MIMS numero 12 del 2022, mentre i massimali della parte fissa rinviano all'articolo 6, comma 7-bis, del decreto-legge 76 del 2020.
Per la stazione appaltante la prima cautela è quindi ricostruire il regime temporale e sostanziale applicabile al singolo contratto. Non basta citare genericamente il Codice: occorre verificare quando e stata avviata la procedura, se il Collegio era già costituito, quale disciplina transitoria opera e quali regole sui compensi risultano concretamente applicabili.
Il CCT non sostituisce il RUP.
Il RUP è il presidio unitario del progetto pubblico. Ai sensi dell'articolo 15 coordina le fasi dell'intervento e presidia il risultato amministrativo avendo a riferimento i tre principi cardine del D.Lgs. 36/2023: risultato, fiducia e dell’accesso al mercato.
Il CCT, invece, è un organo tecnico e paritetico, costruito per prevenire le controversie o risolverle rapidamente durante l'esecuzione. La sua funzione e deflattiva e acceleratoria: evitare che una questione tecnica diventi un blocco di cantiere e poi un contenzioso.
Il CCT non firma le determine dell'ente, non varia il bilancio, non esercita automaticamente la rappresentanza contrattuale e non sostituisce gli organi competenti nelle scelte pubblicistiche. Dall'altro lato, il RUP non può trattare la pronuncia del Collegio come un contributo informale. Gli articoli 215 e seguenti le attribuiscono effetti giuridici precisi. Il punto di equilibrio e questo: il Collegio definisce o orienta la soluzione della questione sottoposta; l'amministrazione adotta gli atti conseguenti attraverso i soggetti competenti.
Va anche evitata un'equazione frequente: RUP uguale rappresentante negoziale dell'ente. La nomina a RUP non comporta sempre, da sola, il potere di transigere, assumere nuove spese o modificare il contratto. Prima di dare attuazione alla pronuncia occorre verificare competenza, copertura finanziaria e poteri di firma.
L'articolo 215 rende obbligatorio il CCT per i lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche, comprese concessioni e partenariati pubblico-privati, di importo pari o superiore alle soglie europee. Per i lavori sottosoglia la costituzione può essere facoltativa.
L'articolo 218 consente inoltre un CCT facoltativo, composto da tre membri, anche nella fase antecedente all'esecuzione, per questioni tecniche o giuridiche riguardanti l'opera, le clausole della procedura e i requisiti o criteri di selezione e aggiudicazione.
L'articolo 3 dell'Allegato V.2 impone di costituire il Collegio prima dell'avvio dell'esecuzione o, al più tardi, entro dieci giorni. Il CCT si considera costituito quando il presidente accetta l'incarico; entro i successivi quindici giorni si svolge l'insediamento. Il ritardo, per gli affidamenti sopra soglia, è valutabile ai fini della responsabilità dirigenziale ed erariale e anche sotto il profilo della buona fede contrattuale.
All'insediamento le parti devono chiarire se intendono escludere il valore di lodo contrattuale nei casi in cui la legge consente tale scelta. La dichiarazione va verbalizzata: non è un dettaglio, perché determina l'efficacia delle future pronunce e il sistema delle tutele.
La fase genetica è una delle aree di maggiore esposizione. I componenti devono possedere esperienza coerente con l'opera; il requisito minimo e di cinque anni per il componente e dieci per il presidente. Le professionalità ammesse comprendono ingegneri, architetti, giuristi ed economisti con esperienza qualificata nel settore. I componenti possono essere individuati anche tra dipendenti o collaboratori delle parti, ma restano ferme indipendenza di giudizio, incompatibilità e conflitto di interessi.
Il controllo non può arrestarsi a una dichiarazione generica. Vanno verificati l'articolo 16 del Codice, l'articolo 53 del decreto legislativo 165 del 2001, le attività svolte nelle fasi pregresse del contratto e, per il presidente, le collaborazioni rese a una delle parti sul medesimo affidamento. Occorre inoltre controllare il limite di cinque incarichi contemporanei e di dieci nel biennio.
Anche i compensi richiedono tracciabilità. La parte fissa deve rispettare i massimali di legge; il compenso complessivo non può superare il triplo della parte fissa; le spese non remunerative devono essere distinte. Liquidare importi calcolati senza una base normativa e documentale chiara espone l'amministrazione a rilievi e può integrare danno erariale. Per questo è necessario che il fascicolo contenga criterio di calcolo, valore di riferimento, maturazione delle quote e verifica dei tetti.
Il procedimento nasce da un quesito scritto, trasmesso al CCT e all'altra parte. L'articolo 4 dell'Allegato V.2 richiede che la domanda sia precisa e corredata dalla documentazione necessaria. Il Collegio non può pronunciarsi d'ufficio in assenza di quesito di parte: l'eventuale determinazione è nulla. Se l'appaltatore iscrive una riserva senza sottoporre il quesito e la riserva incide sulla regolare esecuzione, il quesito deve essere formulato dal RUP.
Il Collegio può svolgere audizioni informali, convocare le parti, operare da remoto e compiere sopralluoghi, nel rispetto del contraddittorio definito all'insediamento. Non può, invece, disporre una consulenza tecnica d'ufficio. La pronuncia e adottata a maggioranza entro quindici giorni; il termine può arrivare a venti giorni in presenza di particolari esigenze istruttorie. La motivazione può essere inizialmente succinta e integrata nei successivi quindici giorni.
Il vero lavoro del RUP è a monte: costruire una cronologia condivisibile, distinguere fatti pacifici e contestati, allegare contratto, verbali, contabilità, riserve, relazioni del direttore dei lavori e quantificazione degli effetti economici. Un quesito generico produce quasi sempre una risposta meno utile.
La sospensione e il banco di prova più delicato. L'articolo 216, comma 4, riguarda le gravi ragioni tecniche idonee a incidere sulla realizzazione a regola d'arte, quando le parti non concordano sulle modalità di superamento. Entro quindici giorni dalla comunicazione della sospensione, o della causa che potrebbe determinarla, il CCT accerta se esiste una causa tecnica legittima e indica come proseguire e quali modifiche siano necessarie.
Non ogni sospensione, dunque, consente di trasferire al Collegio l'intera gestione del cantiere. Il CCT accerta e indica la soluzione nel perimetro normativo; restano al direttore dei lavori, al RUP e agli organi della stazione appaltante gli atti di rispettiva competenza. Ma ignorare senza adeguata istruttoria una soluzione che consente la ripresa espone l'ente alle riserve per fermo cantiere, maggiori spese e slittamento del cronoprogramma.
Occorre distinguere con precisione. Il parere non coincide con una decisione negoziale vincolante, ma non è irrilevante: l'articolo 215, comma 3, collega alla sua inosservanza possibili conseguenze erariali e contrattuali. La determinazione può invece assumere natura di lodo contrattuale ai sensi dell'articolo 808-ter del codice di procedura civile, cioè di arbitrato irrituale, nei casi e alle condizioni previste dagli articoli 216 e 217.
Quando l'acquisizione del parere non è obbligatoria, l'articolo 217 prevede come regola il valore di lodo se le parti, dopo la nomina del presidente e non oltre l'insediamento, non dispongono diversamente. Questo valore è escluso per le pronunce sulla risoluzione, sulla sospensione coattiva e sulle modalità di prosecuzione dei lavori nei casi indicati dalla norma. Ne deriva che, prima di attuare o contestare una pronuncia, bisogna leggerne oggetto, dispositivo e regime di efficacia, senza affidarsi soltanto all'etichetta usata nel documento.
Le determinazioni aventi natura di lodo sono impugnabili nei casi dell'articolo 808-ter, secondo comma. Non è corretto ridurre tali ipotesi ai soli vizi della volontà: la disposizione contempla specifiche cause di annullamento del lodo contrattuale. Sul piano operativo, la scelta sull'efficacia deve essere consapevole e verbalizzata fin dall'insediamento.
L'articolo 215, comma 3, è la norma centrale sul rischio. L'inosservanza dei pareri o delle determinazioni è valutata ai fini della responsabilità per danno erariale e costituisce, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali. L'osservanza delle determinazioni esclude invece la responsabilità erariale, salvo la condotta dolosa.
La norma non significa che ogni dissenso produca automaticamente condanna contabile, nè che il RUP sia sempre personalmente competente ad adottare l'atto finale. Significa però che lo scostamento deve risultare da un procedimento serio.
La motivazione rafforzata non è una formula rituale. Deve confrontarsi punto per punto con la pronuncia: premesse di fatto, clausole contrattuali, regole tecniche, norme applicabili e conseguenze economiche. Deve inoltre indicare quale alternativa viene adottata, da chi, con quale copertura e con quali effetti sul cronoprogramma.
Una buona relazione di dissenso contiene almeno cinque elementi: la cronologia verificata; l'esatto contenuto della pronuncia; le ragioni tecniche risultanti dagli atti di cantiere; le ragioni giuridiche che impediscono il recepimento; la comparazione economica tra le opzioni. La frase 'il RUP non condivide' non soddisfa nessuno di questi requisiti.
Va infine ricordato che lo scudo normativo riguarda espressamente l'osservanza delle determinazioni, non legittima condotte dolose e non elimina gli obblighi di competenza, copertura e correttezza contabile. Il CCT riduce il rischio decisionale; non sostituisce i controlli dell'amministrazione.
In caso di risoluzione l'acquisizione del parere del CCT è obbligatoria. Prima di risolvere, la stazione appaltante deve acquisire anche una valutazione sulla possibilità che gravi motivi tecnici ed economici rendano preferibile proseguire con lo stesso operatore. Il Collegio valuta inoltre le alternative previste dall'articolo 216: esecuzione diretta, scorrimento degli operatori della graduatoria, nuova gara o proposta di commissariamento straordinario, quando ne ricorrano i presupposti.
Il parere non trasferisce tuttavia al CCT il potere di risolvere il contratto. La decisione rimane della stazione appaltante, secondo le competenze interne e sulla base dell'istruttoria del RUP e del direttore dei lavori. Sul rapporto tra CCT e risoluzione, si richiama la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 7 giugno 2022, numero 4650.
La responsabilità non grava su un solo soggetto. Il RUP risponde delle omissioni e degli atti che rientrano nelle proprie attribuzioni, secondo il concreto assetto organizzativo. La stazione appaltante risponde sul piano contrattuale delle proprie condotte, compresi eventuali ritardi e sospensioni illegittime. I componenti del CCT rispondono per il ritardo ingiustificato nei termini previsti dall'Allegato V.2 e possono subire le conseguenze sui futuri incarichi stabilite dall'articolo 5.
MATRICE DELLE RESPONSABILITA'
(vedi allegato)E' prudente evitare automatismi anche rispetto all'articolo 2236 del codice civile o alla colpa grave. La qualificazione della responsabilità dipende dalla natura dell'incarico, dalla pronuncia e dalla condotta concreta.
La matrice è quindi rappresenta solo una mappa dei rischi, non una tabella di imputazioni automatiche.
Prima della costituzione, il RUP dovrebbe predisporre una scheda essenziale: regime applicabile; obbligatorietà o opportunità del CCT; data di avvio dell'esecuzione; valore e soglia; copertura dei compensi; numero e professionalità dei componenti; requisiti, incompatibilità, autorizzazioni e limiti di incarico.
All'insediamento, i legali rappresentanti delle parti devono esprimere la scelta sull'eventuale efficacia di lodo nei limiti consentiti. Il verbale dovrebbe poi disciplinare canale delle comunicazioni, calendario, sopralluoghi, contraddittorio, documenti, decorrenza dei termini e referente istruttorio. E' utile distinguere il referente che forma il fascicolo dal soggetto autorizzato a esprimere la volontà negoziale dell'ente.
Per ogni quesito occorrono una cronologia, una domanda specifica, la disposizione che rende la pronuncia obbligatoria o facoltativa, la relazione del direttore dei lavori o del direttore dell'esecuzione, la posizione dell'amministrazione e la quantificazione degli effetti. La stessa documentazione deve essere comunicata alla controparte secondo le regole del contraddittorio.
Dopo la pronuncia, il RUP verifica oggetto, efficacia, dispositivo e adempimenti. Quindi propone al soggetto competente il recepimento oppure, quando consentito, una diversa decisione motivata. La relazione deve confrontare soluzione del CCT, fatti, contratto e norme; quantificare entrambe le opzioni; individuare competenze e copertura finanziaria. Questo passaggio trasforma la pronuncia in una decisione amministrativa controllabile.
Durante l'esecuzione e utile che il CCT mantenga un registro delle pronunce e un calendario delle riunioni, con stato dell'attuazione, responsabile dell'atto successivo e scadenza. Il monitoraggio, pero, non attribuisce al Collegio la direzione del cantiere. Il RUP deve aggiornare le verifiche su dichiarazioni, incompatibilità, limiti di incarico e maturazione dei compensi, oltre a curare i quesiti relativi alle riserve che incidono sulla regolare esecuzione.
Il Collegio si scioglie al termine dell'esecuzione. L'articolo 219 precisa che il contratto si considera eseguito alla sottoscrizione del collaudo o del certificato di regolare esecuzione; se permangono riserve o richieste relative al collaudo, lo scioglimento avviene con la pronuncia sulla questione. Seguono gli adempimenti verso l'Osservatorio, la liquidazione finale e la conservazione ordinata degli atti.
Possiamo riassumere il metodo in tre domande.
- Prima: chi deve pronunciarsi sulla questione?
- Seconda: quale efficacia ha quella pronuncia?
- Terza: chi, nell'ente, ha il potere di attuarla assumendo gli effetti amministrativi, contrattuali e finanziari?
Solo se queste tre domande ricevono una risposta documentata, il rapporto tra RUP e CCT diventa governabile. Se vengono confuse, il rischio è duplice: il Collegio invade la sfera amministrativa oppure l'amministrazione neutralizza impropriamente la funzione del Collegio.
In conclusione, il CCT non e un giudice del RUP e il RUP non è un mero esecutore del CCT.
Il Collegio porta competenza specialistica, rapidità e prevenzione del contenzioso;
Il RUP garantisce unita del progetto, legalità amministrativa, sostenibilità economica e attuazione del risultato.
La collaborazione funziona quando il quesito è tempestivo, il contraddittorio e reale, la pronuncia è letta secondo la sua corretta efficacia e l'atto successivo è adottato dall'organo competente con motivazione e copertura.
Il principio del risultato non chiede di scegliere tra velocita e legalità: chiede di conseguire l'opera tempestivamente, a regola d'arte e nel rispetto delle regole.
E' questo, in definitiva, è il terreno comune sul quale RUP e CCT devono lavorare.
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