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ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’. SORTE DELL’INDENNIZZO DI ESPROPRIO IN CASO DI MANCATA ACCETTAZIONE DELLO STESSO, A SEGUITO DI MORTE DELL’ESPROPRIATO E IN ASSENZA DI EREDI.

Pubblicato il 04/04/2024
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA’. SORTE DELL’INDENNIZZO DI ESPROPRIO IN CASO DI MANCATA ACCETTAZIONE DELLO STESSO, A SEGUITO DI MORTE DELL’ESPROPRIATO E IN ASSENZA DI EREDI.

L’espropriazione è un “trasferimento coattivo di un bene o di un diritto da un soggetto (espropriato) ad un altro (espropriante) per ragioni di interesse generale”.

L’art. 42, terzo comma della Costituzione della Repubblica italiana e l’art. 834 del Codice civile stabiliscono che la proprietà privata può essere espropriata per pubblica utilità. Il fondamento costituzionale dell’espropriabilità è ancora più chiaro se si legge l’art. 42, terzo comma in combinato disposto con l’art. 2, che sottopone tutti i cittadini a “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. In virtù di questi doveri, e della tutela e garanzia data alla proprietà privata si prevede che il privato che subisce il provvedimento espropriativo debba ottenere un indennizzo e non un risarcimento: il bene espropriato passa in capo alla Pubblica Amministrazione per ragioni di pubblica utilità, cioè nel perseguimento di un interesse pubblico, ovvero della collettività organizzata di cui anche l’espropriato fa parte.

Il Testo unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità, approvato con D.Lgs. 8 giugno 2001, n.327, ha un’importanza rilevante per gli enti locali che realizzano opere e interventi per dotare il territorio e le popolazioni delle infrastrutture necessarie allo sviluppo sociale ed economico. Il procedimento espropriativo è articolato in fasi necessarie ed eventuali.

Le prime sono costituite dalle seguenti operazioni:

  1. apposizione del vincolo preordinato all’esproprio con la puntuale applicazione nello strumento urbanistico dell’area sulla quale dovrà realizzarsi l’opera pubblica o di p.u.;
  2. dichiarazione di p.u. dell’opera;
  3. determinazione in via provvisoria dell’indennità di espropriazione;
  4. emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio che determina il vero e proprio trasferimento del diritto (art. 8 T.U.).

Le fasi eventuali sono costituite da:

  1. cessione volontaria del bene;
  2. occupazione preordinata all’esproprio;
  3. retrocessione.

La localizzazione delle opere è invece un procedimento di pianificazione che è preliminare all’attività espropriativa, poiché con la stessa la P.A. identifica le superfici su cui saranno realizzate le opere d’interesse pubblico (reti stradali o ferroviarie, giardini, scuole). Le disposizioni del piano che contengono la localizzazione hanno carattere ablatorio.

Il vincolo espropriativo identifica specificamente il bene dove l’opera, cui è preordinata l’espropriazione, deve essere realizzata.

Per le aree edificabili da espropriare per la realizzazione di opere pubbliche vigeva il principio dell’indennizzo secondo il disposto di cui all’art. 5-bis del D.L. n. 333/1992, convertito dalla legge 359/1992, ora recepito dall’art. 37 del T.U. e cioè il riconoscimento della semisomma di valore venale e decuplo del reddito dominicale, con la decurtazione del 40%, evitabile in caso di cessione volontaria. Tuttavia, la Corte costituzionale, con sentenza del 24 ottobre 2007 ha stabilito che la determinazione del valore delle aree edificabili prevista dalle norme italiane è in contrasto con i principi della Costituzione, in quanto lo stesso deve essere determinato sulla base del valore di mercato.

Per le aree non edificabili invece - pur se illegittimamente edificate - in caso di esproprio per la realizzazione di opere pubbliche, viene in rilievo il regime di cui alla legge n. 865/1971, ora confluito negli articoli 40 e seguenti del T.U., basato sul valore agricolo medio del terreno.

Con le leggi n. 765/1967 e n. 865/1971, modificate nel 1974 e 1977 venne riformata l’indennità di espropriazione prevedendosi la sostituzione del valore venale del bene espropriato, previsto dall’art. 39 della legge n. 2359 del 1865, con il criterio unico della indennità commisurata al valore agricolo medio, calcolato in base alle colture ed alla superficie dell’area, su base provinciale.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 5/1980 ha dichiarato incostituzionali le norme per le indennità commisurate al valore agricolo dei suoli, che ha ritenuto valide ed applicabili ai soli terreni a vocazione ed utilizzazione agricola e non a quelli che hanno ottenuto dal PRG destinazione edificatoria. Al vuoto normativo prodotto dalla già menzionata sentenza è stato posto rimedio, con grave ritardo, con il D.L. n. 333/1992, convertito dalla legge n. 357/1992, che all’art. 5-bis ha stabilito che l’indennità di esproprio, fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere od interventi da parte delle Amministrazioni pubbliche, è determinata dalla media fra il valore venale del bene ed il reddito dominicale rivalutato. L’importo risultante è ridotto del 40%. La riduzione non si applica ove sia avvenuta la cessione volontaria.

Tuttavia, la sentenza della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007 ha stabilito che la determinazione del valore delle aree edificabili è in contrasto con i principi costituzionali, e va determinata sulla base del valore di mercato.

Tale prospettiva non è stata condivisa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo la quale, nella sentenza del 30 maggio 2000 (Belvedere alberghiera c/Italia), ha ritenuto nell’occupazione acquisitiva da parte di una P.A. di un fondo appartenente a privato, sussistere la violazione dell’art. 1 del primo protocollo della Convenzione dei diritti dell’uomo, a cagione della intervenuta trasformazione irreversibile di un fondo privato in un bene pubblico. Ha osservato al riguardo che l’evoluzione giurisprudenziale nazionale aveva condotto a risultati arbitrari, tali da privare il privato di una tutela efficace del proprio diritto, in contrasto con il principio della legalità di cui al già menzionato art. 1. Sotto il profilo dell’indennizzo, la Corte ha stabilito che la migliore forma di riparazione, in applicazione dell’art. 41 della Convenzione è rappresentata dalla “restitutio in integrum” del bene, oltre al risarcimento dei danni.

Anche in ordine al risarcimento dei danni, la Corte europea è intervenuta in molte occasioni affermando il principio dell’integrale risarcimento del danno (sent. su ricorso n. 68852/01 del 21 dicembre 2006).

Anzi, la Corte stessa è arrivata a sostenere che ad essa si possa fare subito ricorso (cd. ricorso “per saltum”) - senza rivolgersi previamente a giudici nazionali - quando si presuma che i giudici italiani non garantiscano l’applicazione delle norme europee (ricorso n. 162/04 del 16 novembre 2006).

In generale, poi, riconosce a favore dell’espropriato una somma commisurata al valore di mercato dei terreni con rivalutazione monetaria ISTAT ed interessi legali (ricorso n. 30227 del 5 ottobre 2006) e addirittura ritiene talvolta ammissibile il ricorso pur se in Italia è intervenuta la prescrizione (ricorso n. 18791/03 del 6 luglio 2006). Sussistendo determinate circostanze, la P.A. può disporre, con decreto motivato, ma senza particolari formalità, l’occupazione anticipata dei beni da espropriare, salva la successiva emanazione di un regolare decreto di esproprio (art. 22-bis del T.U.).

In sostanza, è stato reintrodotto il regime dell’occupazione di urgenza sorto nella prassi e poi divenuto norma con la legge n. 1/1978, in virtù della quale la P.A. entra in possesso dell’area esproprianda prima dell’emanazione del decreto.

Il D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190 che stabilisce le norme di attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443 per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e d’interesse nazionale prevede con il secondo comma dell’art. 4 che, in base al progetto definitivo delle infrastrutture è avviato il procedimento di dichiarazione di pubblica utilità con la comunicazione al soggetto aggiudicatore, e per esso al concessionario o contraente generale, e ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge n. 241/1990; la comunicazione è effettuata con le stesse forme della valutazione d’impatto ambientale di cui all’art. 5 del D.P.C.M. n. 377/1988. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni in esame derogano a quelle degli artt. 11 e 16 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 al quale viene fatto riferimento in relazione alla sua entrata in vigore. Ai sensi dell’art. 3, c. 2 e 3 del T.U. espropri (d.P.R. n. 327/2001 e ss.mm.) tutti gli atti della procedura espropriativa sono disposti nei confronti del proprietario, anzi dell’“intestatario” secondo i registri catastali.

Per evitare sperequazione nei valori tra le diverse classi delle aree prescelte o meno dalla P.A. in ordine all’edificabilità dei suoli viene adottata dai comuni la tecnica della “perequazione”, diretta ad attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà a prescindere dall’effettiva localizzazione e dall’imposizione di vincoli di inedificabilità apposti allo scopo di garantire alla P.A. la disponibilità di spazi da destinare a opere collettive.

L’equo indennizzo, così come determinato dalla Commissione Provinciale competente, se non opposta nei termini previsti, da provvisoria diventa definitiva e non più modificabile.

E’ inoltre prevista la partecipazione degli interessati (articolo così sostituito dal D.Lgs. n. 302/2002)

Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, che risulti dai registri catastali, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento di esproprio ( ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241). L’avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere

previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso da affiggere all’Albo Pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L’avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni.

Nel caso in cui invece manchi l’accordo per la determinazione dell’indennità, il proprietario è invitato a comunicare se intende avvalersi del giudizio arbitrale di un collegio di tre tecnici, uno designato dallo stesso proprietario, uno dall’autorità espropriante ed uno dal Presidente del tribunale. La legge regola le spese per l’incarico dei tecnici, i quali informano preventivamente gli interessati della data e luogo in cui terranno le loro operazioni, alle quali possono assistere espropriante ed espropriato. La relazione dei tecnici è depositata presso l’autorità espropriante che ne dà notizia agli interessati, i quali possono prenderne visione entro 30 giorni. Trascorso tale termine l’autorità espropriante autorizza il pagamento dell’indennità ovvero ne ordina il deposito alla Cassa DD.PP. per conto del proprietario, il quale può chiedere che la somma stabilita sia impiegata in titoli del debito pubblico. Nel caso di mancata nomina del perito da parte del proprietario, la determinazione dell’indennità è affidata alla Commissione provinciale per la determinazione del valore agricolo. Il proprietario, all’atto di accettazione della stessa, o in fase di successiva riscossione è tenuto a sottoscrivere apposita autodichiarazione (Dpr 445/2000) attestante l’assenza di diritti dei terzi sullo stesso bene.

Nel caso che la determinazione dell’indennità sia effettuata a mezzo di stima del collegio dei tecnici, la relazione è depositata presso l’ufficio espropriazioni. Il proprietario (non si parla anche di eventuali aventi diritto) viene informato dell’avvenuto deposito con facoltà di prenderne visione ed estrarne copia.

La Commissione provinciale espropri competente per la determinazione dell’indennità definitiva è prevista dall’art. 41 del T.U.

Il proprietario può comunque fare l’opposizione alla stima definitiva con ricorso alla competente Corte d’Appello. Quando la determinazione dell’indennità sia stata accettata e il proprietario abbia dichiarato l’assenza di diritti di terzi sul bene, allo stesso deve essere corrisposta la somma stabilita entro 60 giorni decorrenti dalla comunicazione di accettazione e dal deposito da parte del proprietario, presso l’ufficio espropriazioni, della documentazione comprovante la piena libertà del bene.

Decorso il termine suddetto al proprietario sono dovuti gli interessi, nella misura del tasso legale, calcolati sull’importo dell’indennità e per la durata del ritardo nel pagamento.

L’autorità espropriante, decorsi trenta giorni dalla comunicazione del deposito, su proposta del responsabile del procedimento, liquida e paga le spese peritali e dispone il pagamento dell’indennità od il suo deposito presso la Cassa DD.PP. Spa (art. 27 T.U. espropri). Il successivo art. 28 si occupa del pagamento definitivo dell’indennizzo di e. parla espressamente di proprietario o (eventuali)aventi diritto.

È previsto, cioè, che decorsi trenta giorni dalla comunicazione dell’indennità provvisoria senza che sia avvenuta l’accettazione, l’Autorità espropriante dispone entro 30 giorni il deposito dell’indennità provvisoria presso la Cassa Depositi e Prestiti. L’articolo 28 regola le modalità di pagamento definitivo delle indennità nel caso di mancata notifica di opposizione di terzi. L’autorizzazione al pagamento dell’indennità è disposta su proposta dal responsabile del procedimento, successiva all’audizione delle parti. Non è più prevista, in questo caso, la competenza del Tribunale per lo svincolo delle somme da pagare, salvo quanto previsto dal successivo art. 29.

L’esecuzione del decreto assume rilevanza al fine dell’acquisto del possesso ed ancor prima della traslazione del diritto. Si ha trascrizione del decreto di esproprio, nei registri immobiliari, quale forma di pubblicità-notizia che deve avvenire “senza indugio” a cura e spese del beneficiario dell’espropriazione.

Il trasferimento è soggetto alla condizione sospensiva che il decreto di esproprio sia notificato ed eseguito con l’immissione in possesso, ai sensi degli artt. 23 e 24 T.U. Espropri. È dubbio se l’avverarsi della condizione sospensiva operi con effetto retroattivo con la conseguenza che il passaggio della proprietà sia da riportare al momento dell’adozione del decreto espropriativo. Poiché si tratta di provvedimento di natura unilaterale-ricettizia (per produrre effetti deve arrivare a conoscenza del destinatario), in quanto provvedimento limitativo della sfera giuridica del privato (art. 21-bis della legge 241/1990), la notifica del decreto (e la sua esecuzione) costituisce un elemento essenziale per il suo perfezionamento. Dopo la trascrizione del decreto “tutti i diritti relativi al bene espropriato possono essere fatti valere unicamente sull’indennità” (art. 25, c. 3). L’opposizione del terzo è proponibile entro trenta giorni successivi alla pubblicazione.

Decorso il termine in assenza di impugnazioni, l’indennità resta fissata nella somma depositata. L’emanazione del decreto di esproprio comporta nei confronti dei terzi l’estinzione automatica di tutti i diritti gravanti sul bene espropriato “salvo quelli compatibili con i fini cui l’espropriazione è preordinata” (art. 25, c.1), nonché l’irrilevanza di tutte le pretese dei terzi nei confronti del bene espropriato, pretese che possono farsi valere, eventualmente, sull’indennità.

Occorre comunque un decreto in cui l’Autorità espropriante comunichi al beneficiario dell’espropriazione il deposito della relativa indennità.

Il proprietario espropriato può, in qualsiasi momento, percepire la somma depositata, chiedendone il relativo svincolo, con riserva di chiedere l’importo effettivamente spettante a titolo di indennità definitiva.

Cassa Depositi e Prestiti, Sezione Provinciale provvede al pagamento quando il proprietario produca una dichiarazione in cui assume ogni responsabilità anche in relazione ad eventuali diritti di terzi sullo stesso bene espropriato.

I problemi fondamentali che questa disciplina intende risolvere sono due: il primo riguarda l’esigenza di accertare l’effettiva titolarità del diritto di proprietà da parte del soggetto che risulta dai registri catastali, nei cui confronti si è svolta la procedura espropriativa.

Il secondo riguarda l’esigenza di offrire garanzie alle situazioni dei terzi che possono vantare diritti sui beni oggetto di esproprio.

Nel caso invece di morte dell’espropriato, in presenza di eredi, se l’Ente è a conoscenza del nome degli stessi, tramite anche un’indagine sul “certificato storico dello stato di famiglia”, disponibile presso l’Ufficio di Stato Civile e Anagrafe del Comune di residenza, in tal caso il pagamento dell’indennità di esproprio deve essere fatta a questi ultimi.  I dati identificativi catastali riportano il nome ed il cognome dei proprietari iscritti nei relativi registri.

Una volta che tale indagine abbia avuto invece esito negativo, il proprietario o intestatario originale del bene sia deceduto e non si a stato possibile comunque reperire eredi, il Comune non può essere tenuto a ricercare gli eredi del “de cuius agitur” (defunto), ma sono questi ultimi che devono comunicare all’Ente il proprio status, ai fini della riscossione del relativo importo, in quanto è stata fornita evidenza pubblica fin dall’inizio di tutto il procedimento di esproprio.

L’Ente potrebbe addirittura ritenere la relativa indennità, eccependo l’avvenuta compensazione di un controcredito maggiore, derivante da mancati pagamenti di imposte comunali con avvisi di accertamento ritualmente notificati. In generale, in assenza di espressa previsione normativa, non è consentito, nel rispetto dei principi dell’ordinamento tributario, trasferire benefici fiscali da un soggetto passivo d’imposta ad altro soggetto passivo (Risoluzione n. 208/E del 7.11.2003 Agenzia entrate). Il tempestivo deposito presso la Cassa depositi e prestiti di somma liquidata a titolo di indennità di occupazione legittima ha efficacia obbligatoria, per l’espropriante debitore, ragione per cui sulla somma depositata e non riscossa, sulla quale decorrono, in favore dell’espropriato, gli interessi previsti dall’ordinamento della Cassa, non possono essere liquidati ulteriori interessi legali a carico del medesimo espropriante (Cass., I, n. 26902 del 10.11.2008).

È previsto inoltre all’art.16 TUE co.7 e 8 che se la comunicazione di avvio del procedimento di esproprio, prevista dal comma 4, non ha luogo per irreperibilità o assenza del proprietario risultante dai registri catastali, il progetto può essere ugualmente approvato. Se risulta la morte del proprietario iscritto nei registri catastali e non risulta il proprietario attuale, la comunicazione di cui al comma 4 è sostituita da un avviso affisso per venti giorni consecutivi all’Albo Pretorio dei Comuni interessati e da un avviso pubblicato su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale. L’autorità espropriante non è tenuta a dare alcuna comunicazione a chi non risulti proprietario del bene.

È tuttavia consigliabile depositare presso la Ragioneria territoriale dello Stato, servizio depositi del M.E.F., le eventuali somme dovute a titolo di indennizzo e dare conto del deposito delle indennità su quotidiani o G.U. o B.U.R. Non si è tenuti a fare comunicazione a chi non è proprietario, ma solo coltivatore o enfiteuta (C.d.S., IV, 6.4.2012, n. 2050).

 

Dott. Marco Scipioni Esperto giuridico PNRR Raiano


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