Ulteriori disposizione al Decreto L.gvo 22 Gennaio 2004, n.42

Pubblicato il 30/07/2008

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ULTERIORI DISPOSIZIONI CORRETTIVE ED INTEGRATIVE AL DECRETO L.gvo 22 Gennaio 2004, n.42, IN RELAZIONE AL PAESAGGIO′-
UNITEL si è posto il quesito, in attesa che qualcuno dica qualcosa, dovrebbe stimolare le Istituzioni a fare un pò di chiarezza, ricordando che gli EE.LL non sono in grado di moltiplicare i propri uffici, tantopiù se DALL′ATTUAZIONE DEL PRESENTE ARTICOLO NON DEVONO DERIVARE NUOVI E MAGGIORI ONERI A CARICO DELLA FINANZA PUBBLICA.
Paolo Gardino - Presidente della sezione provinciale di Asti

Visto
Ing. Marina Parrinello
Coordinatore Area Nord

Data, addì 25/6/2008

Al Presidente

OGGETTO: Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio.

Dal 1939 l’Italia ha vissuto serenamente fino al 1999, nonostante la convivenza di due leggi separate: una per i beni storici (Legge 1 giugno 1939, n. 1089 Tutela delle cose di interesse artistico e storico) ed una per i beni paesaggistici (Legge 29 giugno 1939, n. 1497 Protezione delle bellezze naturali), poteva ancora andare avanti così? Certo che no, un certo Bassanini, disse “occorre semplificare” (ci mise un po’ a dirlo, dovette usare tre leggi la 59/97, la 127/97 e la 191/98, ma lo disse), ci mise lo zampino anche art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352 (che ritenne opportuno “per semplificare le cose” far sposare le due norme che avevano convissuto serenamente per più di mezzo secolo, unendole in un unico corpo normativo – il D.Lgs. 490/99 in cui venne collocato al titolo I° il testo riveduto e corretto della legge 1089/39 ed al titolo II° il testo riveduto e corretto della legge 1497/39.
Tutti felici e contenti, era stato creato un testo unico, le due leggi erano state unite in un decreto legislativo, col tempo ci si abituò a far riferimento al titolo primo per ricordare la vecchia 1089 ed al titolo secondo per la 1497.
Ci volle un po’ a capire per quale ragione, dopo questo felice matrimonio, traguardo di sessant’anni di convivenza, nel 2004, stupendo tutti, arrivò un inatteso divorzio ed un nuovo matrimonio sotto altro nome.
Ai più era sfuggito il litigio che avrebbe portato due anni dopo al divorzio (pare che gli ideali che avevano unito i due non fossero più gli stessi): la Legge delega.
Legge 6 luglio 2002, n. 137, recante: “Delega per la riforma dell′organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici.” (GU n. 158 del 08/07/2002)
I principi fondamentali del Codice (D.lgs. 22.1.2004, n. 42: c.d. Codice Urbani), possono così essere riassunti:
- La Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, in coerenza con le attribuzioni di cui all’articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del Codice unico dei beni culturali e del paesaggio (recita infatti l’articolo 9 della Costituzione: La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.).
- La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura.
- Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione.
Il Codice, superando alcuni diversi orientamenti della dottrina, si è spinto a dare una definizione di “Patrimonio culturale”, di “beni culturali” e di “beni paesaggistici”:
Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici.
Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.
Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.
Viene precisato che i beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela.
Lo stesso Codice Urbani, definisce le norme e le regole per
la “Tutela del patrimonio culturale”:
La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione.
L’esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale.
la “Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale”
Le regioni, nonché i comuni, le città metropolitane e le province, cooperano con il Ministero nell’esercizio delle funzioni di tutela in conformità a quanto disposto dal Codice Urbani.
Le funzioni di tutela previste dal Codice Urbani che abbiano ad oggetto manoscritti, autografi, carteggi, documenti, incunaboli, raccolte librarie non appartenenti allo Stato o non sottoposte alla tutela statale, nonché libri, stampe e incisioni non appartenenti allo Stato, sono esercitate dalle regioni.
Sulla base di specifici accordi od intese e previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni denominata «Conferenza Stato-regioni», le regioni possono esercitare le funzioni di tutela anche su raccolte librarie private, nonché su carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, con relativi negativi e matrici, non appartenenti allo Stato.
la “Valorizzazione del patrimonio culturale”
La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale.
La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze.
La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.
Sulla base di questi nuovi principi e valori, il 22/1/2004, si celebrò il secondo “definitivo?!” matrimonio: Il Codice c.d. Urbani
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante: «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (G.U. n. 45 del 24 febbraio 2004, s.o. n. 28)
Matrimonio irto di spine? Solo per i più nostalgici, quelli che ancora amano una vita felice e serena, per gli amanti della vita frenetica e dei litigi che servono a cementificare le unioni tutto va bene. Le modifiche subite in questi quattro anni sono le seguenti (a ciascuno le proprie considerazioni):
Legge 15 dicembre 2004, n. 308, recante: «Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l′integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione>> (G.U. n. 302 del 27 dicembre 2004, s.o. n. 187)
Legge 25 giugno 2005, n. 109, recante: “Disposizioni urgenti per lo sviluppo e la coesione territoriale, nonché per la tutela del diritto d′autore, e altre misure urgenti (conversione del decreto-legge 26 aprile 2005, n. 63).” (GU n. 146 del 25 giugno 2005)
D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 156, recante: “Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali.” (GU n. 97 del 27 aprile 2006, s.o. n. 102)
D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, recante: “Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio.” (GU n. 97 del 27 aprile 2006, s.o. n. 102)
Legge 26 febbraio 2007, n. 17, recante: “conversione del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative. Disposizioni di delegazione legislativa e disposizioni diverse” (G.U. n. 47 del 26 febbraio 2007)
D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 62, recante: “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali.” (GU n. 84 del 9 aprile 2008)
D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 63, recante: “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio.” (GU n. 84 del 9 aprile 2008).

Cosa ha innovato l’ultima modifica della modifica della modifica?
Beni Culturali
- più efficace coordinamento tra disposizioni comunitarie, accordi internazionali e normativa interna per assicurare il controllo sulla circolazione internazionale dei beni appartenenti al patrimonio culturale specificando che questi non sono assimilabili a merci;
- conferma della disciplina della Convenzione Unesco del 1970 sulla illecita esportazione dei beni culturali e sulle azioni per ottenerne la restituzione;
- salvaguardia del patrimonio culturale immobiliare di proprietà pubblica nell’ipotesi di dismissione o utilizzazione a scopo di valorizzazione economica mediante il ripristino dell’impianto normativo del DPR n. 283 del 2000 allo scopo di scongiurare la dispersione di immobili pubblici di rilevanza culturale e previsione di una clausola risolutiva automatica degli atti di dismissione per il caso di mancato rispetto delle nuove regole. Le modifiche tendono pertanto a porre riparo agli effetti, all’epoca tanto contestati, della normativa Urbani sulla dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.

Paesaggio
Le modifiche alla parte Terza del Codice riguardante il paesaggio muovono dalla considerazione, di recente ribadita dalla Corte Costituzionale con sentenza 14 novembre 2007 n. 367, che il paesaggio è un valore “primario e assoluto” che deve essere tutelato dallo Stato, prevalente rispetto agli altri interessi pubblici in materia di governo e di valorizzazione del territorio.
Partendo da questo presupposto le novità introdotte dal provvedimento rafforzano la tutela del paesaggio a vari livelli:
- definizione di paesaggio. Sulla scorta dei principi espressi dalla Corte Costituzionale è stata formulata una nuova definizione di “paesaggio” adeguata ai principi della Convenzione Europea ratificata nel 2004 nonché alle finalità di tutela del Codice.
- pianificazione paesaggistica. Viene ribadita la priorità della pianificazione come strumento di tutela e di disciplina del territorio. Pur rientrando la redazione del piano tra le competenze delle regioni, è riconosciuta al Ministero dei beni culturali la partecipazione obbligatoria alla elaborazione congiunta con le regioni di quelle parti del piano che riguardano beni paesaggistici (vincolati in base alla Legge Galasso o in base ad atti amministrativi di vincolo). Ciò dovrebbe servire a stabilire fin da principio delle regole certe e univoche dalle quali non possono sottrarsi gli strumenti urbanistici e gli atti di autorizzazione alla realizzazione di interventi sul paesaggio. La finalità è anche quella di eliminare, data la certezza delle regole, un inutile e attualmente cospicuo contenzioso sulle autorizzazioni oggi richieste in base all’insussistenza di regole.
- autorizzazione degli interventi sul paesaggio. Attualmente le Soprintendenze rivestono un ruolo marginale, essendo ad esse consentito un mero controllo di legittimità successivo sull’autorizzazione rilasciata dai comuni. Col nuovo Codice le Soprintendenze dovranno emettere un parere vincolante preventivo sulla conformità dell’intervento ai piani paesaggistici ed ai vincoli così rafforzando la tutela del paesaggio. E’ stata accolta la richiesta della Conferenza Unificata di modificare la natura del parere – da vincolante a meramente obbligatorio – quando il Ministero abbia positivamente vagliato l’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni dei piani paesaggistici.
Nel senso della semplificazione e della celerità del procedimento amministrativo viene abbreviato il termine che le Soprintendenze hanno a disposizione per emettere il parere, portato da sessanta a quarantacinque giorni. Scaduto tale termine, può essere indetta una conferenza di servizi nell’ambito della quale il soprintendente ha ancora 15 giorni per emettere il proprio parere. In mancanza, decide la regione o il comune delegato. Infine, la delegabilità ai comuni del potere di autorizzazione è limitata ai casi in cui essi dispongano di adeguati uffici tecnici ed assicurino la separazione tra gli uffici che valutano gli aspetti urbanistici e quelli che valutano gli aspetti paesaggistici;
- revisione dei vincoli. Viene introdotto l’obbligo di rivedere entro un anno i vincoli esistenti, allo scopo di specificare le regole che devono essere osservate in virtù del vincolo (inedificabilità assoluta, ovvero edificabilità entro limiti e con prescrizioni precise e certe);
- demolizioni. Viene prevista l’istituzione di un’apposita struttura tecnica presso il MIBAC incaricata di assistere i comuni e di intervenire quando necessario direttamente, per la demolizione degli ecomostri. La disposizione va letta congiuntamente con la disposizione contenuta nella Legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 404 e 405) che stanzia 15 milioni di Euro all’anno a partire dal 2008 per gli interventi di recupero del paesaggio.

Un problema posto dal nuovo codice: la combinata lettura degli artt. 146 e 159.
Art. 159. Procedimento di autorizzazione in via transitoria (Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica) (rubrica forse?! sostituita dall’art. 2, comma 1, lett. hh) del D.Lgs. 63/2008 n.d.r.).
Con tecnica legislativa alquanto discutibile alcuni articoli vengono integralmente sostituiti pur avendo subito lievi modifiche, altri vengono modificati punto per punto arrivando ad un articolo nuovo, in questo caso viene sostituita la rubrica senza esplicitarlo chiaramente, tanto era stato sostituito l’articolo.
Il problema è che, stante la nuova formulazione nel “regime transitorio” non vi è più un “Procedimento di autorizzazione in via transitoria”.
Occorre quindi applicare fin da subito l’articolo 146, il procedimento definitivo, quello che per anni ci era stato spiegato che sarebbe entrato in vigore quando, nel frattempo, sarebbero stati approvati i piani paesistici.
Stante così le cose è poi davvero tutto chiaro?, non è mica che il legislatore (che non brilla certo per coerenza e pragmaticità) si è distratto un attimo e con un colpo di spugna un po’ troppo deciso abbia cancellato, senza volerlo, il primo comma del precedente art. 159?
E’ davvero applicabile subito l’art. 146? Seguendo l’art. 159, comma 1., parrebbe proprio di si: “La disciplina dettata al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell′autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora conclusi con l′emanazione della relativa autorizzazione o approvazione.” Tuttavia….
Il comma 3. prescrive che “La documentazione a corredo del progetto è preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato. Essa è individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d′intesa con la Conferenza Stato-regioni..”. Ad oggi quale documentazione occorre richiedere?
Il comma 5. prescrive che “Sull′istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione,..”. L’esercizio della sub-delega (in Piemonte previsto dalla L.R. 20/89) è ancora applicabile?
Il comma 9. prescrive che “Decorso inutilmente il termine di cui al primo periodo del comma 8 senza che il soprintendente abbia reso il prescritto parere, l′amministrazione competente può indire una conferenza di servizi, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere scritto. La conferenza si pronuncia entro il termine perentorio di quindici giorni. In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l′amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione. Con regolamento da emanarsi ai sensi dell′articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d′intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall′articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio dell′autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entità in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni.” Nel frattempo che si fa?
Prima di concludere merita un cenno quanto disposto sempre dai due articoli incriminati (146 e 159), nella parte in cui è stato stabilito
Dall’art. 146
6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l′esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull′ordinamento degli enti locali, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.
16. Dall′attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Dall’art. 159
1. La disciplina dettata al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell′autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora conclusi con l′emanazione della relativa autorizzazione o approvazione. Entro tale data le regioni provvedono a verificare la sussistenza, nei soggetti delegati all′esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti dall′articolo 146, comma 6, apportando le eventuali necessarie modificazioni all′assetto della funzione delegata. Il mancato adempimento, da parte delle regioni, di quanto prescritto al precedente periodo, determina la decadenza delle deleghe in essere alla data del 31 dicembre 2008. Resta salvo, in via transitoria, il potere del soprintendente di annullare, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione dei relativi atti, le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate prima della entrata in vigore delle presenti disposizioni.
Scrissi il 5 giugno scorso:
Ritengo che la situazione sopra descritta, ironia a parte, sia alquanto caotica: il silenzio delle istituzioni non giova sicuramente al buon andamento della P.A..
L’U.N.I.T.E.L. si è posto il quesito, in attesa che qualcuno dica qualcosa, dovrebbe stimolare le istituzioni a fare un po’ di chiarezza, ricordando che gli enti locali non sono in grado di moltiplicare i propri uffici, tanto più se Dall′attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica , nemmeno sembra praticabile l’idea di eliminare la sub-delega. Forse occorre fare un passo indietro, ritornare alla precedente formulazione dell’art. 159 e semmai sensibilizzare le regioni ad una attuazione più rapida dei piani paesistici
Non l’avessi mai fatto … qualcuno ha scritto qualcosa: la Segreteria Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con la circolare (interna?!) n. 125 del 13/6/2008 (indirizzata, essendo circolare interna, ai Direttori Regionali, ai Soprintendenti, ai Direttori Generali).
Prendendo spunto da alcuni inevitabili quesiti posti dalle varie Direzioni Regionali e Soprintendenze, la Direzione Generale ha avviato una “riflessione comune” con l’Ufficio legislativo, giungendo alla conclusione, guarda il caso, che nell’immediato assumeva particolare urgenza affrontare il problema della portata applicativa proprio dell’articolo 159.
Viene ammesso che occorre mettere mano alla norma, tuttavia, nelle more, occorre adottare soluzioni medio tempore: quanto suggerito non pare altro che un’aberrazione giuridica
1)l’art. 146 si dovrebbe applicare dal 2009?!
2)Nel frattempo si dovrebbe applicare “la disciplina del procedimento autorizzatorio contenuta nell’articolo 159, come modificato dal d.lgs. 157/06” (che si ricorda essere stato sostituito integralmente dall’art. 2, comma 1, lett. hh) del D.Lgs. 63/2008 n.d.r. “hh) l′articolo 159 è sostituito dal seguente:).
Viene da porsi almeno un paio di interrogativi;
a)una circolare interna al ministero può e deve essere applicata dagli enti locali? Sulla base di quale principio giuridico appartenente al “Diritto vivente”?
b)è applicabile una norma espulsa dall’ordinamento da una norma legislativa senza che una nuova norma legislativa di pari rango ne ripristini l’efficacia (c.d. riviviscenza)?
c)Non vi sono gli estremi per adottare quantomeno un decreto legge che disponga in tal senso, ripristinando un procedimento amministrativo consolidato da due anni?
Confidando che si approfitti del solito periodo delle prime due settimane di agosto (solitamente molto caldo) per introdurre un bell’articolo col solito “bis” a cui tanto siamo abituati che non getti ulteriore scompiglio, auguro a tutti i colleghi, per quanto possibile, buon lavoro.

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