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Le funzioni principali del responsabile unico del procedimento alla luce della disciplina generale del d.P.R. nr. 207 del 2010 (nuovo regolamento di esecuzione del codice appalti) con riferimento ai poteri surrogatori e sostitutivi in caso di inadempimento del datore di lavoro appaltatore agli obblighi contributi e retributivi a favore dei propri dipendenti.

di Marco Catalano Giudice Contabile

Come è noto una delle più grandi innovazioni della legge nr. 241 del 1990, e del nuovo corso dei rapporti tra amministrazione e privato è stata le istituzione del responsabile unico del procedimento.

Si tratta del soggetto cui è attribuita la responsabilità della istruttoria e completezza del procedimento amministrativo, prima che questo si traduca in un vero e proprio provvedimento. Secondo la impostazione della norma, egli si qualifica come il manager del procedimento, colui nei cui confronti sono concentrate le attività rilevanti per la conduzione dell’istruttoria. Se il procedimento amministrativo è la fase in cui si compongono gli opposti interessi

(del privato all’ampliamento della propria sfera di attività, della amministrazione a che la attività del privato si svolga verso un interesse pubblico e dei contro interessati a che la attività di altri soggetti non incida su proprie sfere soggettive), il responsabile unico è il mediatore degli opposti interessi.

Appena quattro anni dopo la istituzione del responsabile del procedimento in generale, il legislatore decise di inserire questa figura all’interno degli appalti di opere pubbliche all’interno della legge nr. 109 del 1994, per trovare, poi, definitiva consacrazione nel codice degli appalti, dlgs nr. 163 del 2006.

Si tratta del soggetto cui è deputata la fase gestionale di ogni singolo appalto; ma, mentre il responsabile unico come tratteggiato nella legge nr. 241 può anche essere deputato alla adozione del provvedimento finale, il responsabile nelle gare di appalto non emette alcun provvedimento finale, ma sorveglia l’iter relativo, dal bando all’esperimento della gara (attività solitamente attribuita a differente soggetto, anche esterno alla p.a.) e per tutta la durata dell’appalto.

Si tratta, comunque, di attività di non poco momento, tenuto conto degli adempimenti burocratico amministrativi da espletare e della specificità e competenza da possedere in relazione alla attività da appaltare all’esterno.

Ed invero, se l’art. 9 del d.P.R. nr. 207 del 2010 (nuovo regolamento di esecuzione del codice appalti) non è che una quasi riproduzione dei compiti che l’abrogato (a decorre dal giugno 2010 d.P.R. 554 del 1999) prevedeva all’art. 7, numerosi altri oneri e doveri sono stati attribuiti a questo soggetto.

Costui si caratterizza e qualifica, pertanto, come un vero e proprio dominus della fase di esecuzione dell’appalto, essendo stati attribuiti allo stesso molteplici altri compiti.

Il monitoraggio della regolarità contributiva

In particolare, per quel che riguarda le regolarità formali nel corso di opera, il legislatore regolamentare ha previsto un monitoraggio continuo da parte del responsabile in relazione alla regolarità contributiva e retributiva dell’appaltatore.

Sotto il primo profilo, è onere del responsabile verificare la esistenza e persistenza, in capo alla impresa, del DURC (documento unico di regolarità contributiva), cioè del documento (rilasciato solitamente da INPS o INAIL) che attesti la regolarità di versamento dei contributi previdenziali obbligatori.

L’ultimo comma dell’art. 6 del regolamento, infatti, prevede, che il responsabile del procedimento, in caso di presentazione di DURC per due volte negativo, inviti la azienda a controdeduzioni e, se ritiene che le stesse non siano sufficienti, propone la risoluzione del contratto. Inoltre l’art. 4 del codice prevede un intervento surrogatorio della stazione appaltante in caso di attestazione di mancato versamento dei contributi previdenziali; secondo il coma 2 dell’art. 4, infatti, il pagamento di quanto dovuto per le inadempienze accertate mediante il documento unico di regolarità contributiva è disposto di soggetti di cui alla comma 3, comma 1, lettera b), direttamente agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile.

Con questa novità normativa il legislatore ha inteso prevedere una forma di garanzia rafforzata per i lavoratori anche nel caso di inadempienza previdenziale assicurativa.

Da un latro, infatti, è stata prevista la possibilità di risoluzione contrattuale in caso di DURC negativo (consistendo, quindi l’omesso versamento degli oneri contributivi, un inadempimento di non scarsa importanza)

Dall’altro, invece, è stata prevista una tutela ulteriore per i prestatori di lavoro.

Il legislatore già aveva previsto, a favore di categorie deboli quali i lavoratori, forme di tutela rafforzata di un credito (quello assicurativo- previdenziale) di difficile controllo, dato che deve essere effettuato da datore di lavoro a favore di un terzo estraneo al rapporto obbligatorio. Con l’art. 29 del dlgs nr. 276 del 2003, infatti, in caso di appalto di lavori, era stata prevista una responsabilità solidale biennale tra datore di lavoro imprenditore ed appaltatore in caso di omissione di versamenti.

Si tratta di un meccanismo di tutela che trova il suo antecedente remoto nell’art. 1676 del c.c. secondo il quale coloro che, alle dipendenze dell’appaltatore, hanno dato la loro attività per eseguire l’opera o prestare il servizio possono proporre azione diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l’appaltatore nel tempo in cui essi propongono domanda.

Con il d.P.R. nr. 207 è stata prevista non una responsabilità solidale, ma un meccanismo di surrogazione automatica da parte del committente, con correlativa compensazione (atecnica) tra il debito della stazione appaltante verso l’appaltatore e quello di quest’ultimo verso l’ente previdenziale/assistenziale.

Questo dal punto di vista sostanziale; il problema vero rimane, però, la quantificazione del contributo omesso. Si tratta di un compito gravoso e aggiuntivo gravante sul RUP che avrà l’onere di verificare la permanenza dei requisiti del DURC, e, in caso negativo, dovrà effettuare la quantificazione del contributo omesso, per poi versarlo materialmente all’ente previdenziale o cooperativo (Cassa Edile).

L’obbligo di pagamento delle retribuzioni

Oltre all’obbligo contributivo, al RUP è stato affidato anche l’ obbligo retributivo nella misura in cui egli accerti l’inadempimento dell’obbligo, da parte del datore di lavoro, ai pagamento delle retribuzioni si propri dipendenti.

L’art. 5 del regolamento, intitolato intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva dell’esecutore e del subappaltatore stabilisce che, anche in caso di inadempimento dell’obbligo retributivo, il RUP, effettuati gli opportuni accertamenti, dovrà versare ai dipendenti quanto loro spettante.

Diversamente che nella ipotesi di inadempienze derivanti da violazioni contributive, in questo caso manca una attestazione formale, come il DURC, a provare l’inadempimento dell’appaltatore; in questo caso, quindi ben sarà possibile una contestazione della inadempienza da parte del datore, con conseguente riversamento della soluzione della questione alla direzione provinciale del lavoro, ai sensi del comma 3 dell’art. 5.

Quel che preme evidenziare nella norma in commento è la analoga difficoltà di accertamento e quantificazione della somma omessa da parte dell’appaltatore.

Spetterà, infatti, al RUP, verificare il CCNL applicabile e stabilire il quanto da versare tenendo conto dello svolgimento di eventuali mansioni superiori, straordinario, lavoro domenicale e/o festivo; insomma di tutto il coacervo fattuale da cui dedurre la retribuzione globale di fatto spettante al prestatore d’opera. Ci si chiede, a questo punto, se sulla stazione appaltante (e quindi sul RUP) spetti anche il pagamento degli oneri accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria che ex art. 429 c.p.c. maturano ex se indipendentemente da una espressa richiesta) dal momento del sorgere dell’inadempimento a quello dell’effettivo pagamento.

E se, in caso di fallimento dell’appaltatore, il committente (surrogante ex lege) possa richiedere all’INPS (gestore dell’apposito fondo speciale) il pagamento delle ultime tre mensilità, oppure debba insinuarsi al passivo del fallimento.

Considerazioni finali

Come si vede sono stati descritti solo alcuni degli ulteriori compiti che il regolamento appalti attribuisce al RUP, compiti che, come detto, si estrinsecano dalla nascita alla esecuzione dell’appalto, al controllo della persistenza di cause di risoluzione dello stesso.

Tra le ulteriori incombenze si cita, ad esempio, quella della sospensione dei lavori per interruzione di finanziamenti per esigenze di equilibrio dei conti pubblici di cui al comma 2 dell’art. 158 del d.P.R. nr. 207.

Con questa norma è stata codificata la possibilità di sospensione per mancanza di provvista, dovuta alla necessità di equilibrio dei conti dello Stato o della regione, con necessità, quindi, della sospensione dei lavori.

In disparte il problema relativo all’obbligo e al rispetto dei limiti del patto di stabilità, si tratta di un ulteriore onere previsto in capo al RUP, oltre a quelli che sommariamente sono stati esaminati in questa sede.

Resta a questo punto da chiedersi se, per tutte queste ulteriori incombenze, sia sufficiente l’incentivo del 2% di cui all’art. 92, comma 5, codice appalti.