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M. Busà (Approfondimento 6/12/2011)

Documento senza titolo

1.Il SISTRI costituisce sicuramente uno degli istituti di più difficile gestazione ed attuazione posti in essere nella materia ambientale da molti anni a questa parte.

Sono ormai noti a tutti, infatti, i problemi tecnici e le difficoltà operative che il sistema telematico di tracciabilità dei rifiuti, attualmente funzionante in via transitoria (1), sta incontrando a  distanza di quasi due anni dall’emanazione del primo decreto (D.M. 17 dicembre 2009) (2)e che mantengono tuttora vivo il dibattito sull’opportunità di renderlo obbligatorio per imprese ed enti alle condizioni attuali, oltre che, chiaramente, di prorogarne ulteriormente il termine di entrata in vigore a pieno regime, o di abrogarlo, in assenza di sostanziali ed efficaci interventi di modifica.

Istituito, come detto, con D.M. 17 dicembre 2009 al fine di garantire una tracciabilità in tempo reale del flusso di rifiuti speciali (e dei rifiuti urbani della Campania) su tutto il territorio nazionale, il SISTRI ha fin da subito suscitato tra gli operatori molte perplessità e determinato criticità tali da richiedere l’emanazione di ulteriori decreti ministeriali modificativi ed integrativi del primo, oltre che continue proroghe della data di avvio di operatività.

In questa sede, senza citare tutti i provvedimenti che si sono succeduti, merita richiamare il D.M. 18 febbraio 2011, n. 52, definito convenzionalmente Testo Unico SISTRI per aver accorpato al suo interno tutta l’enorme congerie normativa in precedenza emanata sulla materia, che ad oggi risulta dunque abrogata, fatta eccezione per l’art. 12, commi 1 e 2, del D.M. 17 dicembre 2009 che dispone la transitoria doppia tenuta di cartaceo e schede informatiche SISTRI sino alla data di partenza effettiva del sistema telematico.

Tale data è stata da ultimo individuata nel 9 febbraio 2012 (3) per tutti gli operatori obbligati al SISTRI (produttori, trasportatori, gestori, intermediari, consorzi) (4), fatta eccezione per i piccoli produttori (ossia, soggetti che hanno fino a 10 dipendenti) che producono rifiuti pericolosi, per i quali, a mente dell’art. 6, comma 2, lett. f-octies) , D.L. n. 70/2011 (conv. con L. n. 106/2011), andrà individuata una data specifica che, in ogni caso, non potrà essere antecedente al 1° giugno 2012 (5).

L’avvio in un’unica soluzione – esclusi i piccoli produttori- ha sicuramente ovviato alle difficoltà che si sarebbero verificate se fosse stata confermata la partenza graduata e progressiva prevista dal D.M. 26 maggio 2011 (6), difficoltà riscontrabili in particolare nel coordinamento operativo tra i soggetti della filiera appartenenti a diversi scaglioni di partenza del sistema (7) che si sarebbero trovati costretti ad interagire in un contesto di gestione ibrida (cartacea e telematica) dei rifiuti, oltre che di applicazione disomogenea delle relative sanzioni (8).

Peraltro, a testimonianza dell’enorme confusione sulla materia e del continuo generarsi di incertezza in capo ai soggetti interessati dal SISTRI, va sottolineato come, prima che fosse individuata la data del 9 febbraio 2012, si era verificato ciò che, nonostante tutte le difficoltà e le perplessità suscitate dal sistema, difficilmente ci si sarebbe aspettato: l’abrogazione di tutte le norme relative all’istituzione ed al funzionamento del SISTRI (9) da parte del D.L. n. 138/2011 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” (pubblicato nella G.U. n.188 del 13 agosto 2011).

Ragioni di opportunità (10) e la consapevolezza di non poter ormai fare - a distanza di quasi due anni - tabula rasa dell’intero impianto SISTRI, hanno tuttavia portato, in sede di conversione del D.L., al ripristino del sistema SISTRI ed all`individuazione di una nuova data di avvio (art. 6 del decreto, conv. in L. n. 148/2011, pubblicata nella G.U. n.216 del 16 settembre 2011).

Nell’ottica di apportare reali migliorie al funzionamento del sistema, evitando quindi di rendere la reviviscenza del SISTRI un mero fatto formale, la Legge di conversione  ha inoltre previsto che, sino al 15 dicembre 2011, il Ministero dell’Ambiente, anche attraverso la collaborazione con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, assicurerà un’efficace semplificazione e sperimentazione dell’intero sistema.

Viene altresì stabilito che, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (17 dicembre 2011), il Ministro dell`ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa e sentite le categorie interessate, emani un decreto per individuare specifiche tipologie di rifiuti, alle quali, in considerazione della quantità e dell`assenza di specifiche caratteristiche di criticità ambientale, siano applicate, ai fini del SISTRI, le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi.  Infine, di rilievo si presenta la previsione ai sensi della quale gli operatori che producono esclusivamente rifiuti soggetti a ritiro obbligatorio da parte di Consorzi  e sistemi di gestione (es. RAEE, imballaggi, oli minerali e via dicendo) possono delegare a tali soggetti gli adempimenti SISTRI, secondo le modalità già previste per le associazioni di categoria (11).

2.A distanza di due mesi dal ripristino del sistema, dunque, è interessante valutare se e quali modifiche e semplificazioni sono state o potrebbero essere apportate dal Ministero.
In primo luogo deve rilevarsi che non è stato ancora emanato il decreto ministeriale previsto dall’art. 6, comma 3 del D.L. n.138/2011 che, secondo il dettato della norma, dovrebbe contenere delle agevolazioni per alcune tipologie di rifiuti in considerazione del grado di criticità ambientale che gli stessi presentano.

Sotto questo aspetto, allora, è auspicabile – ma, invero, poco probabile a distanza di quasi due anni dall’istituzione di SISTRI - che il provvedimento mantenga l’obbligo delle schede elettroniche per i soli rifiuti pericolosi, escludendo quindi dal controllo telematico (lasciando chiaramente l’obbligo del cartaceo) la gestione dei rifiuti non pericolosi tout court, esattamente come richiesto dall’ultima direttiva rifiuti n. 2008/98/CE (recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. n. 205/2010) all’art. 17, in cui si raccomanda agli Stati membri l’adozione di idonee misure di tracciabilità dei rifiuti pericolosi, senza alcun riferimento a quelli non pericolosi.

In un’ottica di ulteriore semplificazione, il decreto potrebbe poi stabilire di escludere dall’applicazione del SISTRI – mantenendone, si ripete, la gestione su carta -  i rifiuti pericolosi che discendono da alcune tipologie di attività, come, ad esempio, quelli originati da attività di ufficio (si pensi ai toner classificati pericolosi o, ancora, ai monitor di computer) che, non essendo assimilabili agli urbani (cfr. art. 184, comma 2, lett. b, D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.), risultano soggetti oggi all’obbligo del cartaceo e, domani, al SISTRI (12).

E’ opportuno in ogni caso sottolineare come le considerazioni appena svolte vanno lette con molta cautela, tenendo conto non solo degli sviluppi che si sono avuti nella materia dal 2009 ad oggi, ma anche del recente cambio di esecutivo e della conseguente riorganizzazione degli uffici tecnici del Ministero, laddove non è ancora possibile ipotizzare con ragionevole certezza se e quali diversi orientamenti i nuovi vertici ministeriali assumeranno sulla questione.
Ciò detto, tra le iniziative di sperimentazione del sistema previste dall’ultima normativa su SISTRI, merita segnalare il nuovo “click-day” che si è tenuto nei giorni 23, 24 e 25 novembre 2011 e che segue quello già effettuato il giorno 11 maggio 2011 per testare la capacità dei server ministeriali a sopportare, a regime, il carico dell`accesso contestuale al sistema da parte di tutti, o comunque di un numero elevato di utenti.

Nel momento in cui si scrive il Ministero non ha ancora reso noti i risultati del test, tuttavia da alcune segnalazioni pervenute dagli operatori che hanno partecipato emergono ancora problemi di utilizzo del sistema abbastanza consistenti, in particolare, come già avvenuto nel corso del test di maggio, tempi lunghi di accesso alle schede, oltre che di completamento di ogni singola operazione (13).

Nei giorni immediatamente precedenti al test, sono stati poi pubblicati sul portale SISTRI www.sistri.it gli aggiornamenti delle specifiche tecniche necessarie per garantire l’interoperabilità del sistema con i software gestionali già presenti presso le singole aziende, oltre che le c.d. “guide rapide” (rivolte alle singole categorie di operatori e che sostituiscono le precedenti e più sovrabbondanti “guide utenti”) e le guide su “casi d’uso” (rivolte a disciplinare specifiche casistiche, quali ad es. microraccolta, trasporto intermodale e via dicendo).
Sulla documentazione resa disponibile dal Ministero (e sulle modifiche al software descritte nella stessa) occorre svolgere alcune rapide considerazioni: in primo luogo risulta difficile, sotto il profilo giuridico, attribuire a tali documenti altro valore se non quello di semplici, seppur utili, linee guida.

In buona sostanza, i manuali e le guide pubblicate sul portale del Ministero non hanno alcuna valenza giuridica, non sono fonti di produzione normativa, per cui quanto in esse descritto deve essere seguito con molta cautela da parte degli operatori, tenendo a mente che ciò che rileva in primo luogo sono i principi, le procedure e le tempistiche previste dalla normativa (D.M. 18 febbraio, n. 52 per il SISTRI e, per la gestione dei rifiuti in generale, D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i.) (14).

Ne consegue che solo se trasfuse in un provvedimento normativo (ad es. il più volte citato decreto ministeriale previsto dal D.L. n. 138/2011) le indicazioni delle guide potranno assumere un valore giuridicamente fondato.
In secondo luogo, a fronte dell’enorme mole di modifiche operative, piccoli aggiustamenti ed integrazioni del sistema che si sono stratificati in quasi due anni, nonché dal perdurare anche a seguito di tali interventi correttivi di problemi di funzionalità e lacune di implementazione, l’impressione suscitata dal SISTRI sin dalla sua istituzione è quella di un sistema progettato senza o con pochissima pianificazione da parte del Ministero, laddove sarebbe stata opportuna una maggiore consultazione degli operatori (compresi quelli del settore informatico, nell’ottica di garantire una corretta interoperabilità tra SISTRI e software di gestione già esistenti) preliminare al rilascio del sistema, effettuando un monitoraggio completo e capillare di tutte le svariate fattispecie di gestione rifiuti che si verificano nella prassi.

L’assenza di tali attività preventive rientra  pertanto tra le cause che hanno determinato la situazione che è sotto gli occhi di tutti, ossia una situazione in cui, quasi quotidianamente, vengono aggiornate le specifiche tecniche dei dispositivi USB ed introdotte nuove funzionalità del sistema, con contestuale pubblicazione degli aggiornamenti di manuali e guide; il che, vista la frequenza con cui un aggiornamento si sovrappone ad un altro, rende ancora oggettivamente difficile, a distanza di poco più di due mesi dall`entrata a regime del SISTRI, garantire quella certezza di operatività che invece sarebbe assolutamente necessaria per formare correttamente chi dovrà utilizzare il nuovo strumento informatico.

Note

(1) Ossia in parallelo con la gestione cartacea di registri di carico e scarico e formulario di identificazione rifiuti.
(2) Ad esempio, per produttori e gestori, lunghissimi tempi di accesso e blocchi del sistema, mancata implementazione di alcune funzioni, nonché, per i trasportatori, non corretto funzionamento delle black-box.
(3) Dall’art. 6, comma 2, D.L. n. 138/2011 (conv. in L. n. 148/2011), su cui v. infra nel testo.
(4) Per i soggetti non tenuti ad aderire al SISTRI si veda l’art. 4 del D.M. n. 52/2011
(5) Si ricorda che, sino a tali date, l’unico adempimento sanzionato è la mancata o errata tenuta dei registri di c/s e dei formulari. Le sanzioni sono contenute nell’art. 258, D.Lgs. n. 152/2006, nella versione antecedente alle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 205/2010 (di cui cfr. art. 39, comma 2-bis). La versione dell’art. 258 modificata da tale ultimo decreto, infatti, presuppone l’effettivo avvio di operatività del SITRI, con la conseguenza che la stessa, sino al 9 febbraio 2012 (e, per i piccoli produttori di pericolosi, non prima del 1° giugno 2012), non può dirsi vigente.
(6) Queste le date che tale D.M. prevedeva: 1° settembre 2011 per i produttori che hanno più di 500 dipendenti, per i recuperatori e gli smaltitori, per gli impianti di incenerimento, per i trasportatori autorizzati per una quantità annua complessivamente trattata superiore alle 3.000 tonnellate, per i commercianti e gli intermediari di rifiuti, per i consorzi, per i soggetti del trasporto intermodale e per i soggetti che, pur non tenuti ad aderire, si sono comunque iscritti al sistema  (es. produttori di non pericolosi che non hanno più di dieci dipendenti); 1° ottobre 2011 per i produttori che hanno da 251 a 500 dipendenti, per i Comuni, gli Enti e le Imprese che gestiscono i rifiuti urbani della Regione Campania; 2 novembre 2011 per i produttori di rifiuti che hanno da 51 a 250 dipendenti; 1° dicembre 2011 per i produttori di rifiuti che hanno da 11 a 50 dipendenti e per i trasportatori autorizzati per una quantità annua complessivamente   trattata fino a 3.000 tonnellate; 2 gennaio 2012 per i produttori di rifiuti pericolosi che hanno fino a 10 dipendenti
(7) Non meno paradossale sarebbe stata la situazione della singola azienda che, per ipotesi, si fosse trovata contemporaneamente in due fasce differenti di operatività: basti pensare, ad esempio, ad un recuperatore/produttore di rifiuti con 51 dipendenti che, in ottemperanza alle date previste, avrebbe dovuto iniziare ad operare in ambiente SISTRI dal 1° settembre come recuperatore e solo dal 2 novembre come produttore.
(8)     Per quanto riguarda le violazioni SISTRI, l’art. 260-bis del D.Lgs. n.152/2006 (applicabile a decorrere dall’avvio effettivo del sistema) prevede la comminazione di sanzioni amministrative da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro, aumentate, in caso di rifiuti pericolosi, da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro; per il mancato pagamento del contributo annuale (da effettuarsi entro il 30 aprile di ogni anno) viene altresì prevista la sospensione del servizio. Viene poi disposta l’applicazione della sanzione penale della reclusione fino a due anni di cui all’art. 483 c.p. (“falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico”) nel caso di certificati di analisi sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti fraudolentemente alterati, mentre, ai sensi ed alle condizioni di cui all’art. 260-ter, è prevista la sanzione accessoria del fermo amministrativo, nonché la confisca del mezzo, in caso di violazioni da parte del trasportatore. Per le sanzioni relative al cartaceo, cfr. invece l’art. 258 ( su cui v. anche nota 5).
(9) In primis il D.M. n. 52/2011, nonché il comma 2, lettera a), dell`art. 188-bis e gli artt.188-ter e 260-bis del D.Lgs. n.152/2006.
(10) Si pensi infatti, tra le altre cose, che l’abrogazione avrebbe dato l’avvio alle legittime richieste di risarcimento da parte delle imprese ed enti per i costi (contributo annuale, formazione del personale e via dicendo) sostenuti per più di un anno e mezzo per l’adesione ad un sistema di fatto mai partito. Sotto quest’aspetto, dunque, l’abrogazione è apparsa anche paradossale, oltre che inaspettata, dato che la stessa era stata inserita in un provvedimento destinato alla stabilizzazione finanziaria dello Stato (sic!).
(11) Ossia secondo quanto disposto dall’art. 22, comma 1, D.M. n. 52/2011 che individua i soggetti che, previa delega espressa, possono adempiere agli obblighi SISTRI tramite le rispettive associazioni imprenditoriali rappresentative sul piano nazionale o società di servizi di diretta emanazione delle stesse. Va tuttavia fatto presente che il comma 2 non esonera i soggetti deleganti dall’iscrizione al SISTRI (e, dunque dal pagamento del contributo..). Per quanto riguarda la gestione dei RAEE, inoltre, in questa sede merita segnalare le difficoltà operative che potrebbero derivare dall’applicazione congiunta della normativa SISTRI e di quella di cui al D.M. 8 marzo 2010, n. 65 recante modalità di semplificazione per il ritiro, la raccolta e il trasporto dei RAEE da parte di distributori, installatori e gestori dei centri di assistenza, per i quali tale ultimo provvedimento prevede, in luogo dei registri c/s e F.I.R. (e quindi, domani, del SISTRI), l’utilizzo dell’apposita modulistica cartacea allegata. Le (ipotizzabili) criticità di coordinamento tra l’uso di questa documentazione  e SISTRI, peraltro, potrebbero essere superate inserendo anche i distributori, gli installatori e i gestori dei centri assistenza tra i soggetti obbligati a SISTRI (così come previsto dall’art. 188-ter, comma 5, D.Lgs. 152/2006 e .s.m.i).
(12) In merito a possibili semplificazioni del SISTRI, si segnala, altresì, che le associazioni di categoria, nell’ottica collaborativa prevista dall’art. 6 del D.L. n. 138/2011, hanno da tempo richiesto al Ministero, tra le altre cose, di abbandonare il sistema delle chiavette (che peraltro, secondo quanto riferito da esperti del settore informatico, risultano da tempo superate da modelli più performanti di dispositivi USB) in favore di un più semplice (e moderno) sistema di accesso alla rete attraverso certificati elettronici (come avviene ad esempio per le operazioni di home banking). Tale richiesta, tuttavia, non è stata ad oggi accolta dal Ministero ed è ormai difficile che lo sia a ridosso del termine di inizio di operatività (a meno di ipotizzare un`ulteriore proroga finalizzata all`attuazione di questa modifica operativa), per cui chi accederà a SISTRI dovrà farlo, con molta probabilità, con gli attuali token USB.
(13) Tra le varie problematiche è stata ad esempio segnalata la persistente assenza della possibilità di apporre in un’unica soluzione una firma multipla per le movimentazioni effettuate contestualmente. Per intendersi, tale problematica è stata sollevata dalle aziende di grandi dimensioni o che comunque movimentano ogni giorno ingenti quantità di rifiuti e che quindi richiedono l’utilizzo di più automezzi per il trasporto. Ad oggi,è necessario firmare elettronicamente (ossia, inserire il Pin della chiavetta), una per volta, ognuna delle singole schede movimentazione che accompagneranno il viaggio del rifiuto sino a destinazione. In tali ipotesi, dunque, le aziende lamentano l’assenza di una funzione che, con una sola digitazione del Pin, porti alla firma di tutte le diverse schede movimentazione compilate.
(14) Sul punto, merita segnalare che nelle varie versioni dei manuali e delle guide si sono riscontrate discordanze con quanto affermato dalla normativa; da ultimo, nelle c.d. guide rapide, relativamente alla tempistica delle operazioni. Su quest’ultimo aspetto si veda l’articolo di M. Santoloci- V. Vattani  “Il SISTRI si rivela una scatola vuota. Meglio abolirlo (definitivamente) e tornare al formulario. Rimborsando i soldi alle aziende”, su www.dirittoambiente.net