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M. Alesio (La Gazzetta degli Enti Locali 1/12/2010) - Maggioli Editore

Avvenuta l’immissione in possesso dell’immobile, già da tale momento deve presumersi che il proprietario dell`immobile medesimo, formalmente occupato, ha subito, fino al termine dell`occupazione, il duplice danno di aver perso la facoltà di godimento dell`immobile stesso e di vedersi limitata la facoltà di disporne. La mancata realizzazione della strada non è sufficiente al fine di contrastare validamente l’insorgere dell’indennità di occupazione. Infatti, a tal riguardo, è necessario che l’Amministrazione dimostri che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica. È quanto affermato dalla Corte di Cassazione, sez. I, nella sentenza 11.9.2010, n. 22913, ove vengono effettuate importanti precisazioni in tema di rapporti fra la mancata realizzazione di un’opera pubblica, il verbale di immissione in possesso e l’insorgere del diritto all’indennità di occupazione.

LA VICENDA E LA PROCEDURA DI OCCUPAZIONE

Il Comune di Lizzano, ai fini della realizzazione di una rete stradale, nell’ambito di un Piano di Zona, con decreto sindacale dell’11 marzo 1985, disponeva l’occupazione d’urgenza di un’area privata, preliminare all’espropriazione dell’area medesima. Seguivano i rituali verbali di consistenza e di immissione nel possesso. Tuttavia, l’opera pubblica non veniva realizzata. In conseguenza dello sviluppo di un contenzioso fra le parti, in merito all’indennità di occupazione, la Corte di appello di Lecce, con sentenza del 19 giugno 2006, determinava l’indennità dovuta, in favore del privato proprietario dell’area, nella misura di euro 134.615,82.
A fondamento della propria decisione, i giudici di appello ponevano il seguente preciso elemento: l’amministrazione comunale aveva posto in essere e completato la procedura di occupazione, all’epoca disciplinata dall’articolo 3 della legge 1/1978. Tale disposizione normativa, abrogata dall`articolo 58 del d.P.R. n. 327/2001 a decorrere dal 30 giugno 2003, stabiliva che, per le opere dichiarate urgenti ed indifferibili, lo stato di consistenza del fondo doveva essere compilato, dopo che sia stata disposta l`occupazione temporanea o d`urgenza, a cura dell`ente espropriante, il quale vi provvede contestualmente alla redazione del verbale di immissione nel possesso. Tale ultimo verbale, poi, doveva essere redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l`intervento di due testimoni non dipendenti dell`ente espropriante.
Occorre osservare che tale disposizione normativa, recepita dall’articolo 24 del citato d.P.R. n. 327/2001, costituiva, all’epoca della vicenda controversa, una procedura accelerata, diretta all’occupazione d`urgenza per interventi edificatori, relativamente alle sole opere propriamente pubbliche, ossia realizzate dallo Stato, dalle regioni e dagli altri enti pubblici territoriali (in tal senso: Cons. Stato, sez. IV, n. 293/2006). Ad ogni modo, per dissipare dubbi di competenza in materia, la possibilità di redigere lo stato di consistenza, contestualmente all`immissione in possesso, dell`area privata, interessata dall’espropriazione, venne estesa, per effetto del d.lgs n. 267/2000, anche alle opere di pubblico interesse, originariamente escluse invece nel previgente sistema, e quindi anche nei confronti di espropriazioni preordinate ad interventi attuativi di Piani attuativi.
La procedura sinora illustrata, cioè quella formalmente seguita dal Comune di Lizzano, riguarda la cosiddetta “occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione”. Si tratta di una procedura eventualmente antecedente all’espropriazione: qualora l`avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l`applicazione delle disposizioni in tema di determinazione provvisoria dell’indennità espropriativa, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, un decreto motivato, che determina in via provvisoria l`indennità di espropriazione, e che dispone anche l`occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l`elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l`indennità da offrire in via provvisoria.  Inoltre, l`autorità espropriante può disporre l`occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti. In tal caso, al proprietario del fondo deve essere notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l`indicazione del luogo, del giorno e dell`ora in cui è prevista l`esecuzione dell`ordinanza, che dispone l`occupazione temporanea. Al momento dell`immissione in possesso, viene, egualmente, redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi.

IL VERBALE DI IMMISSIONE IN POSSESSO E L’INSORGERE DELL’INDENNITA’ DI OCCUPAZIONE
La sentenza della Corte di appello di Lecce è stata impugnata dal comune sulla base dei seguenti due motivi di doglianza:

1. il comune, malgrado la redazione del verbale di immissione in possesso, non si è mai “effettivamente impossessato” dell’area privata. Ciò è primariamente confermato dal fatto che la strada, cioè l’opera pubblica prevista, non venne mai realizzata. Inoltre, l’area privata in questione venne inserita, sia nel decreto di occupazione che nel verbale di immissione, per mero errore materiale;
2. sussistenza di vizi formali della procedura, inficianti la regolarità dell’occupazione medesima e costituiti da: - mancata comprovazione della notifica dell’avviso di immissione al proprietario; - redazione del verbale di immissione in presenza del solo mezzadro, ed in assenza del privato proprietario, oltre che del sindaco.

L’analisi della Corte di cassazione principia dagli accertamenti posti in essere dalla Corte di Appello, che possono essere così sintetizzati: - contrariamente a quanto sostenuto dal comune, il privato proprietario ha comprovato documentalmente la lettera di convocazione; - il privato ha inoltre dimostrato la presenza del Sindaco e la sua, attraverso un proprio rappresentante delegato, alla redazione del contestato verbale. Sulla base di tali puntuali accertamenti di fatti, la Suprema corte procede ad una convincente analisi giuridica, evidenziando che i supposti, e non correttamente comprovati, vizi procedimentali possono essere fatti valere solo davanti il giudice amministrativo e non quello ordinario. Ciò, per la chiara ragione che solo il giudice amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità, può disporre la demolizione del verbale di immissione, con il conseguente venir meno di ogni sua operatività.
A conferma di tale assunto, occorre rilevare che in tema di occupazione destinata alla realizzazione di un`opera pubblica, la formale redazione del verbale di immissione in possesso, in conseguenza di un decreto di occupazione, fa presumere che la pubblica amministrazione, beneficiaria dell`occupazione medesima, si sia effettivamente impossessata dell`immobile. La ragione di ciò, come convincentemente rileva la Suprema corte, deve essere ricercata nella natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso: “E dall` altro che, siccome detto verbale è redatto a cura dell`ente espropriante ed il tecnico comunale, che lo ha redatto, svolge funzioni pubbliche, il provvedimento fa piena prova delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza”. In altri termini, la natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso dell`immobile, per il quale è stato emesso il decreto di occupazione, deriva sia dal suo contenuto, di atto di esecuzione di un provvedimento della p.a., che agisce iure imperii, che dalla qualità di pubblico ufficiale di colui che lo redige, ai sensi dell’articolo 2700 c.c.
Dimostrata, dunque, la completezza e la validità del verbale di immissione in possesso, ne deriva che il proprietario è da considerarsi come “effettivamente spossessato” del bene, con il profilarsi di un duplice danno: la perdita della facoltà di godimento dell`immobile e della facoltà di disposizione del medesimo.
A fronte di tale verbale, completo e perfetto, non può esplicare alcun effetto la mancata realizzazione dell’opera pubblica, fatto, che di per se, non può far venir meno l’effettiva occupazione ed il correlato diritto all’indennità. Pertanto, incombe sul comune, quale Autorità espropriante, e non sul privato proprietario, l’onere di provare la mancata esecuzione del provvedimento amministrativo di occupazione (in tal senso, anche: Cass. civ., sez. I, n. 8.384/2008). In altri termini, il comune doveva dimostrare che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica. Tale comprovazione non è stata prodotta, per cui la Cassazione ha rigettato il ricorso.