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Consiglio di Stato 10/6/2010 n. 3684

L’approvazione di un progetto esecutivo di opera pubblica, comportante dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, non è un atto meramente preparatorio, da impugnare unitamente al decreto di occupazione d’urgenza, bensì un provvedimento autonomo ed immediatamente lesivo, poiché assoggetta concretamente ed immediatamente i beni, individuati come occorrenti alla realizzazione dell’opera pubblica, all’espropriazione; esso, pertanto, deve essere impugnato nel termine di decadenza decorrente dalla notifica o, in mancanza, dalla sua conoscenza (Cfr., in termini, Cons. Stato, IV Sez., n. 2924/02; n. 939/00; n. 2616/00; n. 626/93).

FATTO

Con ricorso notificato il 15 marzo 2000 i signori Stefano Terzani, Stefania Terzani e Giuseppina Fagotti, comproprietari di un terreno, chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana l’annullamento: a) del decreto di occupazione d’urgenza emesso dal Sindaco del Comune di Signa n. 3457 del 10 febbraio 2000 relativo all’immobile di proprietà per il completamento dei lavori di realizzazione di viabilità di raccordo fra la strada statale 325 e Via del Crocefisso; b) della delibera della Giunta comunale n. 284 del 28 settembre 1998 di approvazione ed autorizzazione del progetto esecutivo per la realizzazione del collegamento viario, comprendente anche il Piano particellare di esproprio; c) della relativa concessione edilizia n. 1537 dell’8 giugno 1999 rilasciata ad una società per l’esecuzione dell’opera; d) della delibera della Giunta comunale n. 13 del 24 gennaio 2000 con la quale è stato modificato il Piano particellare del progetto esecutivo; e) di tutti gli altri atti preparatori, presupposti, connessi, correlati e consequenziali in relazione all’occupazione d’urgenza.

Detti provvedimenti erano gravati da quattro motivi di censura con i quali i ricorrenti lamentavano, quanto alla delibera di approvazione del progetto esecutivo, la violazione degli artt. 10 e 11 della L. n. 865/71 per la mancata instaurazione di un effettivo contraddittorio e, in subordine, per la mancata osservanza delle formalità garantistiche della L. n. 865/71, che avrebbero dovuto precedere il provvedimento di occupazione d’urgenza; quanto alla delibera di approvazione del progetto, la illogicità ed arbitrarietà perché non avrebbe perseguito l’interesse pubblico; quanto al decreto di occupazione d’urgenza, la illegittimità derivata da quella dell’atto presupposto.

Si costituiva in giudizio il Comune di Signa opponendosi al ricorso e deducendo, in via preliminare, varie eccezioni di tardività e di inammissibilità dell’impugnativa.

L’adito Tribunale, con la sentenza indicata in epigrafe, dichiarava tardivo il ricorso rivolto avverso il decreto di occupazione d’urgenza e i suoi atti presupposti, in quanto notificato il 15/3/2000, laddove i ricorrenti erano a conoscenza, pur senza essere stati destinatari di alcuna notifica da parte del Comune, di detto progetto e della conseguente occupazione sin dal 2 luglio 1999, data di formulazione delle loro osservazioni al Comune o quantomeno dal 26 luglio 1999, data di effettuazione del sopralluogo ove gli stessi erano presenti. In ogni caso, sin dalla fine del 1999 i ricorrenti erano consapevoli che nel terreno di loro proprietà era stata avviata una procedura di occupazione d’urgenza sulla base e in attuazione di un progetto esecutivo per la realizzazione di una strada pubblica (raccordo viario) deliberata nel 1998, a sua volta in esecuzione di una previsione urbanistica del 1996 (variante) con effetti direttamente lesivi nei loro confronti.

La delibera n. 13/2000 ed il secondo decreto di occupazione d’urgenza del 2000 sarebbero meramente confermativi dei precedenti e conterrebbero, la prima, la correzione di errore materiale in cui era incorso il Comune a causa di un mancato aggiornamento di dati catastali; il secondo la conferma della occupazione d’urgenza (già disposta nel 1998) nei confronti dell’effettivo proprietario della specifica particella già coinvolta nel progetto dell’opera.

Da ciò deriverebbe la tardività della impugnativa avverso l’atto presupposto (approvazione del progetto), da considerarsi immediatamente lesivo perché incidente sulla proprietà dei ricorrenti al di là delle imprecise indicazioni catastali e con conseguenti effetti anche quanto all’impugnazione dell’atto successivo (decreto di occupazione).

Avverso tale statuizione hanno proposto appello gli interessati, deducendone l’erroneità in quanto, a loro avviso, il giudice di primo grado avrebbe omesso l’esame dei motivi contenuti in ricorso, che vengono integralmente riproposti. In particolare, viene contestata la ritenuta tardività del ricorso, in quanto i ricorrenti non solo non erano stati destinatari di alcuna notifica sino al 15/3/2000, ma neppure erano stati destinatari di alcun avviso di avvio del procedimento, indispensabile anche nel caso di dichiarazione di pubblica utilità implicita nell’approvazione del progetto di opere pubbliche.

Anche nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Signa, eccependo:

a) l’inammissibilità dell’appello per genericità e difetto di specificità dei motivi;

b) l’intervenuto giudicato in ordine ai capi della sentenza che non sono stati oggetto di specifica impugnazione;

c) il difetto di interesse per omessa impugnazione del decreto di occupazione d’urgenza n. 3229/98, attesa la natura meramente confermativa del successivo decreto n. 3647/00;

d) l’intervenuto giudicato in ordine alla statuizione di inammissibilità per mancata notifica al controinteressato, soc. Greve Alta s.r.l.;

e) l’infondatezza dell’appello nel merito, sia perché i ricorrenti hanno omesso di impugnare i capi della sentenza in cui è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo avverso il decreto di occupazione d’urgenza n. 3467/00 per omessa tempestiva impugnazione degli atti presupposti, sia perché la comunicazione di avvio del procedimento è legittima anche se fatta a coloro che risultano proprietari sulla base di risultanze catastali, sia per insussistenza del vizio di eccesso di potere formulato nel ricorso introduttivo.

L’appello, inserito nei ruoli di udienza del 23 marzo 2010, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.E’ oggetto di controversia la legittimità del decreto di occupazione d’urgenza di terreni di proprietà privata necessari per il completamento dei lavori di realizzazione di un raccordo viario, nonchè degli atti presupposti (approvazione del progetto) e conseguenti (rilascio di concessione edilizia a terzi).

2. Gli interessati hanno dedotto l’erroneità della sentenza n. 1480 del 2003 del Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sez. III, che ha respinto il ricorso da loro proposto avverso i predetti atti, dichiarando tardivo il gravame proposto avverso il decreto di occupazione d’urgenza n. 3457 del 2000 e uno dei suoi atti presupposti, rappresentato dalla delibera di approvazione del progetto esecutivo del 1° lotto.

Gli stessi hanno riproposto tutte le censure svolte in primo grado, sottolineando che l’interesse alla impugnazione dei ricordati provvedimenti era sorto con la loro effettiva lesività, verificatasi solo all’atto della notifica dell’atto di occupazione, adottato con delibera n. 13 del 24/1/2000.

Il Comune di Signa ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto.

3. Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, rivelandosi l’appello infondato.

3.1. Correttamente i primi giudici hanno dichiarato tardiva l’impugnazione avverso il decreto di occupazione d’urgenza e gli atti presupposti (delibera di approvazione del progetto esecutivo del 1° lotto e concessione edilizia rilasciata a terzi incaricati dei lavori).

Invero, la tesi sostenuta dagli appellanti secondo cui la lesività si sarebbe determinata soltanto con la notifica del decreto di occupazione d’urgenza non può essere condivisa.

Nella serie procedimentale degli atti impugnati, dopo che con variante al P.R.G. adottata mediante delibera consiliare n. 96/96 e approvata con delibera n. 157/96 (non oggetto di impugnazione) era stata prevista l’opera pubblica da realizzare; e dopo che nel 1997 era stato approvato il progetto preliminare dell’opera da realizzarsi in due lotti (delibera n. 127/97, non impugnata) in conformità allo strumento urbanistico, con delibera n. 284/98 (impugnata unitamente al successivo decreto di occupazione d’urgenza) era stato approvato il progetto esecutivo per il primo lotto, era stata dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori ed era stato formato il Piano particellare di esproprio nel quale figurava la particella n. 22 del dante causa dei ricorrenti.

Veniva, quindi, disposta la prima occupazione d’urgenza (decreto n. 3229/98, non impugnato) con successivo avviso di immissione in possesso e redazione dello stato di consistenza e rilasciata alla soc. Greve Alta la concessione edilizia n. 1537 del 1999 (anch’essa impugnata col ricorso originario quale atto presupposto).

In data 2/7/99 i ricorrenti segnalavano nella loro proprietà lavori di picchettamento non preavvisati. Ne seguiva un sopralluogo sul terreno di proprietà da parte del Comune in data 26/7/99 e una successiva lettera di diffida dall’occupare il terreno, indirizzata al Comune per conto dei ricorrenti, contenente espliciti riferimenti all’opera realizzanda..

Seguivano altri contatti fra le parti e l’Amministrazione, finalizzati a chiarire il titolo di proprietà della particella in questione e, infine, l’adozione da parte del Comune della delibera n. 13 del 24/1/2000, con la quale veniva modificato il Piano particellare del progetto esecutivo di cui alla delibera della Giunta comunale di Signa n. 284 del 28/9/98, inserendovi l’esatta identificazione della proprietà dei ricorrenti e confermando la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori.

La modifica veniva comunicata agli interessati e il 10/2/2000 veniva emesso nei loro confronti il decreto di occupazione d’urgenza del terreno e l’avviso per la data di immissione in possesso.

Orbene, premessa la ricordata serie procedimentale, va ricordato come sia noto, per consolidato indirizzo giurisprudenziale, che l’approvazione di un progetto esecutivo di opera pubblica, comportante dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, non è un atto meramente preparatorio, da impugnare unitamente al decreto di occupazione d’urgenza, bensì un provvedimento autonomo ed immediatamente lesivo, poiché assoggetta concretamente ed immediatamente i beni, individuati come occorrenti alla realizzazione dell’opera pubblica, all’espropriazione; esso, pertanto, deve essere impugnato nel termine di decadenza decorrente dalla notifica o, in mancanza, dalla sua conoscenza (Cfr., in termini, Cons. Stato, IV Sez., n. 2924/02; n. 939/00; n. 2616/00; n. 626/93).

Del resto è evidente che il decreto di occupazione è provvedimento attuativo della dichiarazione di pubblica utilità, atto questo effettivamente lesivo del diritto di proprietà (cfr. dec. n. 2429/02 cit.).

Nel caso di specie, è incontestato che il progetto di approvazione del progetto esecutivo di opera pubblica non sia stato autonomamente e tempestivamente impugnato dagli interessati.

Né può negarsi la circostanza della piena conoscenza del progetto e dell’occupazione in epoca risalente la notifica del ricorso (avvenuta il 15/3/00), dal momento che, pur senza essere stati destinatari di una formale notifica, essi già dal 2 luglio 1999 provvedevano a formulare osservazioni al Comune riguardo all’opera progettata, in data 26 luglio 1999 erano presenti al sopralluogo effettuato sul terreno di proprietà e, comunque, sin dalla fine del 1999 erano consapevoli dell’avvio sui loro terreni di una procedura di occupazione d’urgenza in attuazione di un progetto esecutivo per la realizzazione di un’opera pubblica, con effetti di immediata lesività nei loro confronti.

Ne consegue, per consolidato orientamento giurisprudenziale ( cfr. dec. IV Sez. n. 3949/06) la tardività del ricorso di primo grado rivolto avverso l’atto presupposto (approvazione del progetto), con conseguenti effetti anche per l’atto successivo (decreto di occupazione) e l’infondatezza del proposto gravame.

4. Per le suesposte considerazioni l’appello va rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

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