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L'art. 14 del D.L. 31/5/2010, n. 78 non lascia scampo anche ai comuni esclusi dal patto di stabilità 

Pubblicato il 19/07/2010
Pubblicato in: Appalti
R. Nobile (La Gazzetta degli Enti Locali 9/7/2010) Giurisprudenza

1. Premessa
Anche gli enti esentati dal patto di stabilità sono toccati da vicino dalla recente normativa sul contenimento delle spese di personale. Dunque, anche i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti devono cimentarsi con il problema della loro riduzione. Essi sono gravati dalla normativa in modo differente. Perché per loro non vale il riferimento all’art. 1, comma 557 della Legge 27/12/2006, n. 296 nel testo riformulato dall’art. 14, comma 7 del D.L. 31/5/2010, n. 78.
Questi enti sono interessati da un differente meccanismo. Che opera altrimenti, ma che conduce a risultati simili. Anche in questo caso, l’esito voluto dal legislatore è mediato dall’interpolazione legislativa di precedenti disposizioni normative. Che però non lasciano scampo al risultato finale.
A ben vedere, tali enti incontrano una serie di limitazioni che rende difficoltoso il turn-over, costringendoli a valorizzare il personale in servizio e ad attuare la reingegnerizzazione dei processi e dei flussi amministrativi anche se una tale evenienza non è loro esplicitamente suggerita.

2. La disposizione normativa ed i suoi contenuti
La normativa cui fare riferimento viene da lontano. Il suo baricentro è costituito dall’art. 1, comma 562 della Legge 27/12/2006, n. 296. Eccone il testo: “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”.
La disposizione legislativa è stata oggetto di intervento correttivo del legislatore. Il quale vi ha provveduto con l’art. 3, comma 121 della Legge 24/12/2007, n. 244, prevedendo sensibili correttivi. La disposizione che ne è risultata ha fatto riferimento alla possibilità di eccedere il contingente prima delineato, chiamando in causa il loro revisore unico per impegnarlo nei termini previsti dall’art.19, comma8 della Legge 28/12/2001, n. 448: “a decorrere dall`anno 2002 gli organi di revisione contabile degli enti locali di cui all`articolo 2 del testo unico delle leggi sull`ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, accertano che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui all`articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate”.
Tale ultima norma non è stata abrogata in termini espliciti. Piuttosto il legislatore ha preferito intervenire con la solita tecnica di crioterapia ibernativa: semplicemente congelandola.
Per comprendere gli ésiti di un tale modus operandi è bene rammentare la veste assunta dall’art. 1, comma 562 della Legge 27/12/2006, n. 296 dopo l’intervento correttivo attuato con l’art. 3, comma 121 della Legge 24/12/2007, n. 244. Anche in questo caso, è bene riportare il testo della disposizione normativa: “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell`IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell`anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all`assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558. Eventuali deroghe ai sensi dell`art. 19, comma 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, devono comunque assicurare il rispetto delle seguenti condizioni: a) che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell`accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, ridotto del 15 per cento; b) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto, ridotto del 20 per cento”.
Su di essa si è abbattuta la scure dell’art. 14, comma 10 del D.L. 31/5/2010, n. 78. La norma ha risolto tranchantement il problema, intervenendo sul terzo periodo dell’art. 1, comma 562 della Legge 27/12/2006, n. 296. E lo ha fatto eliminando la possibilità di ricorrere al correttivo previsto dal piú volte richiamato art. 19, comma 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Il prodotto dell’intervento ablativo del legislatore è dunque avvenuto per sottrazione. La disposizione attualmente in vigore è dunque di piú esili contenuti rispetto a quella originariamente prevista.
I comuni esentati dal rispetto del patto di stabilità possono assicurarsi il turn-over in modo ridotto semplicemente avvalendosi di quel che resta loro: “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell`IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell`anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all`assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”.
Ecco dunque i limiti in cui i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti attualmente incorrono, non senza osservare che il riferimento al costo dei rinnovi contrattuali vale qui per quel che può contare, stante il congelamento della contrattazione collettiva nazionale di comparto per gli anni 2001, 2012 e 2013. Cui si aggiunge l’obbligo di recuperare a partire dal 1/6/2010 le eccedenze dei rinnovi che riguardano il biennio 2008-2009 qualora i relativi aumenti retributivi oltrepassino il 3,2%: proprio come dispone per tutti l’art. 9, comma 4 del D.L. 31/5/2010, n. 78.
Il primo: per gli enti in questione il turn-over è limitato quantitativamente alle cessazioni dei rapporti a tempo indeterminato occorse nell’anno precedente. Si tratta di un limite “per teste”, a prescindere dal livello di inquadramento del personale cessato. Il limite è intrinsecamente chiaro, talché non val la pena di soffermarvisi.
Il secondo: la spesa complessiva di personale conseguente all’assunzione non deve eccedere l’importo desunto dalla consuntivazione riferita all’esercizio 2004, proprio come per gli enti vincolati al rispetto del patto di stabilità il riferimento è alla rendicontazione dell’esercizio precedente. E qui occorre prestare attenzione alla disaggregazione degli addendi. Un utile riferimento è costituito dal principio affermato dall’art. 14, comma 7 del D.L. 31/5/2010, n. 78 per il quale “costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all`articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all`ente”. Ed anche in questo caso occorre tener presente che sono considerate nuove assunzioni anche le mobilità esterne in entrata, le reinternalizzazioni, i trattenimenti in servizio, l’utilizzazione di personale in convenzione ed in generale qualunque forma di ingresso all’impiego a tempo indeterminato alle dipendenze e sotto la direzione dell’ente locale nell’accezione indicata dall’art. 2094 c.c.

Il terzo: la spesa complessiva di personale non deve comunque eccedere il 40% della spesa corrente in esercizio per l’anno al quale la nuova assunzione è riferita, limite che decorre dal 31/5/2010 per tutte le pubbliche amministrazioni.

3. Annotazioni conclusive
Anche per i comuni esentati dal rispetto del patto di stabilità il D.L. 31/5/2010, n. 78 non lascia scampo. Tali enti, come tutte le pubbliche amministrazioni devono affrontare il problema della razionalizzazione della loro organizzazione. Per la quale il legislatore ha previsto un utile apporto da tempo caldeggiato dai piú avveduti: la gestione associata delle funzioni. Se ne occupa l’art. 14, commi 28, 29 e 30 del D.L. 31/5/2010, n. 78, l’ultimo dei quali grava le regioni di una specifica responsabilità ed incombenza: determinare “la dimensione territoriale ottimale per lo svolgimento delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 21, comma 3 della legge 5 maggio 2009, n. 42 secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese”. Il tutto facendo salvo quanto disposto dal suo precedente comma 28.
Ecco un buon modo per evitare che i cosiddetti “comuni polvere” siano avviati a sicura estinzione per asfissia. Vale qui quanto abbiamo evidenziato nel nostro ultimo intervento sulle pagine di questa Gazzetta: “con queste premesse tutto il discorso acquista tratti autenticamente nobili e di alta levatura. I quali aiutano a comprendere i senso dei sacrificî cui tutti siamo chiamati nei momenti di crisi”.



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