Unitel

Mi permetto di ritornare di nuovo sul tema per alcune mie nuove considerazioni.

Il sistema attualmente previsto dall'art. 52 del D.L. n. 77/2021 convertito nella legge n. 108/2021, che ha modificato l'articolo 1 del D.L. n. 32/2019, cd "Decreto Sblocca Cantieri", convertito nella legge n. 55/2019, conferma la competenza dei Comuni non capoluogo di provincia relativamente all'aggiudicazione degli appalti tradizionali, mentre per le procedure afferenti le opere a valere, anche solo in parte, sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza o sul Piano Nazionale Complementare (PNRR/PNC), essi debbono avvalersi di una Stazione Appaltante di un Ente sovracomunale .

Per queste ultime procedure viene, quindi, annullata la sospensione dell’obbligo di aggregazione  di cui al comma 4 dell'art. 37 del Codice Contratti Pubblici, che era prevista dall'art. 1 comma 1 lett. a) del D. L. n. 32/2019, come modificato dall'art. 8, comma 7, della legge n. 120/2020 e poi dall'art. 52, comma 1, lettera a), sub. 1.2, legge n. 108/2021, che rinviava l'attuazione di tale obbligo al 30 giugno 2023.

Quindi per le opere afferenti il PNRR/PNC, in applicazione dell'art. 37 comma 4 e dell'art. 52 comma 1.2, la stazione appaltante, qualora sia Comune non capoluogo di provincia, dovrà procedere secondo una delle modalità indicate di seguito:

- modalità previste dall'art. 37 comma 4 del Codice

1. ricorrendo ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;
2. mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza o stazioni uniche appaltanti nelle forme previste dall'ordinamento;
3. ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane, ovvero gli enti di area vasta;

- modalità previste dall'art. 52 comma 1.2 del D.L. 77/2021

1. ricorrendo ad Unioni di Comuni, Province, Città Metropolitane o Comuni capoluogo di provincia anche non qualificati;
2. ricorrendo ai soggetti aggregatori qualificati di diritto ex art. 38 comma 1 del D. Lgs n. 50/2016.

Oltre che con le modalità già previste dall'art. 37 comma 4 del D.Lgs n. 50/2016, viene inserita la possibilità di procedere all'acquisizione di forniture servizi e lavori, anche tramite le Unioni di Comuni, le Province o Comuni capoluogo di provincia, nonchè ai soggetti aggregatori che come noto, rappresentano una centrale di committenza qualificata ed abilitata ex lege o qualificata tramite preventiva valutazione di ANAC.

L'art. 10 del D.L. 18.11.2022, n. 176 (c.d. Decreto Aiuti-quater), risolvendo una incertezza che aveva creato diversi problemi operativi ai funzionari dei Comuni, ha previsto che non sono soggetti agli obblighi di aggregazione gli affidamenti di valore inferiore a 139.000 euro per gli acquisti di servizi e forniture, mentre per i lavori la soglia, oltre la quale scatta l'obbligo di aggregazione, rimane fissata a 150.000 euro.

Essendo un funzionario di un Ente Locale da oltre sette lustri, espongo alcune mie considerazioni in merito.

• Il sistema di qualificazione delle Stazioni Appalti e delle Centrali di Committenza, sarà di fatto operativo con l'entrata in vigore del nuovo codice, che avverrà probabilmente dal 01 luglio 2023, pertanto, fatto salvo per i soggetti aggregatori individuati e qualificati di diritto, l'ipotesi di cui alla lettera a) non è di fatto operativa in quanto nessuna Centrale di Committenza è allo stato qualificata ai sensi dell'art. 38 del Codice. Non era opportuno aspettare l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti, con il quale saranno meglio definiti i requisiti per l'ottenimento della qualificazione? Si corre il rischio che una C.U.C. costituita mediante associazione di comuni o mediante ricorso ad una Unione di Comuni, successivamente non ottenga la qualificazione, costringendo in tal caso, il comune o i comuni ad aderire, per il futuro, ad altra aggregazione qualificata.

• Scorrendo l'elenco dei soggetti aggregatori del Codice, noto che non sono previste le Stazioni Uniche Appaltanti (S.U.A.) costituite presso i Provveditorati alle OO.PP. ai sensi del D.P.C.M. 30.06.2011, tuttora operative in molti casi e le Centrali Uniche di Committenza costituite tra comuni mediante accordi convenzionali di cui all'art. 30 del D.Lgs n. 267/2000 e quindi non dotate di personalità giuridica.

Per queste ultime,  è pur vero che l'ANAC con proprio parere del 13 dicembre u.s., ha chiarito che una Centrale di Committenza può essere costituita nella forma di associazioni, unioni consorzi o anche mediante accordi resi in forma di convenzione ai sensi dell'art. 30 del TUEL, prescindendo dall'acquisizione della personalità giuridica. Mi chiedo però un parere ANAC può modificare una norma di rango superiore?

• Si continua a ripetere che in Italia ci sono troppe stazioni appaltanti, che bisogna ridurle al fine di rafforzarne la competenza tecnica e l'efficienza (vedasi relazione della Corte dei Conti-sezione centrale di controllo del giugno 2020). Il legislatore coglie l'occasione del PNRR/PNC per darne un taglio netto. In Francia ci sono il triplo di quelle italiane e nessuno ha mai sollecitato la riduzione.

Ritengo che il vero problema dell'affidamento e dell'attuazione dei contratti pubblici, non vada ricercato nell'elevato numero delle stazioni appaltanti, tali criticità dipendano da altre cause.

Nei comuni si è assistito negli ultimi anni alla perdita progressiva di personale con l'impossibilità di nuove assunzioni per il rispetto delle norme finanziarie e di bilancio, con perdita di esperienza e competenza professionale.

Per risolvere il problema ci ha pensato il PNRR; di fronte alla carenza di personale qualificato, nell'ambito dei finanziamenti PNRR è stata prevista, per gli enti beneficiari, la messa a disposizione dei famosi “1000 esperti”, salvo poi scoprire, con sorpresa di chi ne ha fatto richiesta, che questi poveretti non avevano alcuna esperienza in materia e quindi si sono rivelati di scarsa utilità.

Se esperti esterni vi erano, soprattutto quelli tecnici, erano e sono impegnati con il bonus 100% e sicuramente non sono allettati dalla proposta di una assunzione o collaborazione fino al 31 dicembre 2026, per poi tornarsene a casa. In alternativa agli esperti è stato previsto l'obbligo dell'utilizzo delle centrali di committenza.

• Seppur con le carenze sopra evidenziate, la difficoltà principale delle stazioni appaltanti e, quindi dei Comuni, è che le stesse operano in quadro normativo non organico, continuamente in evoluzione, con norme spesso incomprensibili e non facilmente applicabili, dove anche la giustizia amministrativa interviene con interpretazioni non sempre univoche. Operare in questo quadro non è facile per nessuna stazione appaltante, qualificata o no che sia, aggregata o non aggregata.

Ancora oggi si assiste all'emissione o aggiornamento di norme (si pensi ai nuovi Criteri Ambientali Minimi in base ai quali dovrebbero essere aggiornati i progetti già oggetto di finanziamento PNRR/PNC e prossimi ad andare in gara; alle modalità di aggiornamenti dei prezzi unitari in funzione della data di offerta, di inizio lavori o di emissione dei emissione SAL, alle clausole di revisione prezzi che bisogna inventarsi, dopo aver interpellato la palla di cristallo, per inserirla nei capitolati da porre a base di gara).

Si pensi alla pubblicità dei bandi e degli esiti di gara, da effettuare su gazzette italiane ed europee, sui burc, sui quotidiani, etc.; ecco non ho mai capito realmente la finalità della pubblicità sui quotidiani se quella di dare un contributo per la sopravvivenza degli stessi.

Si pensi ancora alla particolare attenzione da prestare alla determina a contrarre, nella quale il funzionario comunale deve, volta per volta, evidenziare correttamente i moduli organizzativi della procedura (in alcuni casi interni per le opere non PNRR/PNC, il soggetto aggregato prescelto per la gestione della procedura di affidamento, per le opere PNRR/PNC).

• Ci si dimentica che il ricorso all'aggregazione, dopo la sospensione dell'obbligo prevista nel decreto sblocca cantieri, troverà impreparate anche le stesse centrali di committenza, investite, da parte dai comuni aderenti, da una miriade di richieste di affidamenti e da espletare nei tempi stabiliti dai decreti di assegnazione delle risorse.

I “tempi di attesa e di svolgimento delle procedure” saranno tali da rispettare i tempi programmati? Si pensi al rischio di contenziosi con i comuni per i ritardi e le  conseguenziali revoche dei finanziamenti.

E' ovvio che lo svolgimento della procedura di gara da parte della stazione committente è sicuramente più agevole rispetto al dover trasferire progetti e documentazioni amministrative al soggetto aggregatore, con il quale bisogna stabilire anche i rapporti sui vari adempimenti e cioè chi svolge pubblicità, chi effettua le verifiche dei requisiti, chi prende il CIG, etc, etc.

• Su base statistica i Comuni medio piccoli, in un anno, svolgono procedure di affidamento, che riguardano principalmente: lavori, servizi di ingegneria ed architettura, servizi sociali (mensa, tributi, SIPROIMI); su queste tipologie di contratti essi, in genere, sono in grado di gestire efficacemente le procedure di gare.

L'obbligo di aggregazione dovrebbe essere una facoltà, da utilizzare solo per consentire ad Enti con carenze di personale e/o di professionalità, di potersi aggregare con altri o di avvalersi di altre tipologie di aggregazioni già costituite.

Il ricorso a Centrali di Committenza o soggetti aggregatori specializzati potrebbe essere, invece, obbligatorio esclusivamente per determinate categorie merceologiche, come ad esempio quello delle forniture, dove i Comuni, in genere, non sono in grado di creare un proprio mercato elettronico.

Anche per le considerazioni sopra svolte, ritengo che sarebbe opportuno rivedere o meglio sospendere l’obbligo di aggregazione per i comuni non capoluogo di provincia anche per gli interventi a valere sul PNRR/PNC, ma renderlo facoltativo.

Articolo dell'Ing. Cono Gallo - Coordinatore area Sud UNITEL.