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Contratti della p.a. - Accordi quadro - Stipulati da centrali di committenza - Adesione da parte di ente locale - Legittimita` - Ragioni

Pubblicato il 10/03/2010
Pubblicato in: Appalti

Tribunale Amministrativo Regionale Puglia Bari sez.I 2/3/2010 n. 700

Maggioli Editore CONTRATTI DELLA P.A. - ACCORDI QUADRO - STIPULATI DA CENTRALI DI COMMITTENZA - ADESIONE DA PARTE DI ENTE LOCALE - LEGITTIMITA` - RAGIONI

La figura della centrale di committenza introdotta dalla normazione comunitaria, mutuandola dall`esperienza tedesca, ha destato nel nostro sistema in un momento iniziale qualche perplessità. Da tempo però la giurisprudenza ha chiarito che la procedura di adesione ad accordi-quadro non integri alcuna elusione o deroga alle regole sulle gare ad evidenza pubblica (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 19 maggio 2004 n. 4717) e costituisca anzi fedele applicazione nel nostro ordinamento delle regole dell’Unione europea, che, nella direttiva 31 marzo 2004 n. 04/18/CE (undicesimo "considerando"), ha inteso estendere espressamente a tutti gli appalti rientranti nella direttiva gli "accordi quadro", prima utilizzabili solo nei c.d. "settori esclusi" (ex articolo 16 del decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 158), così recependo altresì modelli in uso in alcuni Stati in cui si erano sviluppate “tecniche di centralizzazione delle committenze”, le quali “consentono, dato il volume degli acquisti, un aumento della concorrenza e dell`efficacia della commessa pubblica”.
Di conseguenza, una volta elaborata “una definizione comunitaria di centrale di committenza” e fissate le “condizioni in base alle quali, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento, le amministrazioni aggiudicatrici … acquistano lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza”, esse “possono essere considerate come aventi rispettato le disposizioni della presente direttiva” (quindicesimo “considerando”).
La legittimità costituzionale di tali meccanismi, nella loro applicazione ad apparati non statali e, in particolare, agli enti locali, d’altronde, è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, nelle sentenze 15 novembre 2004 n. 345 e 14 novembre 2005 n. 417, con specifico accento sulla facoltatività dell`adesione.
Inoltre si deve ricordare che l’art. 12 del decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 42, richiamato dal Comune nel provvedimento gravato è stato abrogato ad opera dell`art. 30, decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159, per trovare una più ordinata sistemazione, nel decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 - Codice dell`amministrazione digitale – art. 83.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 501 del 2009, proposto dalla

Seatel By Business Media Marketing S.r.l., rappresentata e difesa dall`avv. Francesco Bruno, con domicilio eletto presso l’avv. Alberto Bagnoli in Bari, via Dante, 25;
contro

il Comune di Andria, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe De Candia e Giuseppe Di Bari, con domicilio eletto presso l’avv. Enzo Augusto in Bari, via Abate Gimma, 147;
nei confronti di

Telecom Italia S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Rallo e Riccardo Maria Riccardi, con domicilio eletto presso il secondo in Bari, piazza Umberto I n. 32;

Path.Net S.p.A.- Gruppo Telecom Italia;
per l`annullamento
previa sospensione dell`efficacia,

- della determinazione dirigenziale n. 194 del 5.2.2009, notificata il 10.2.2009, a firma del Vice Direttore di Ragioneria del Comune di Andria, con cui è stato comunicato alla società ricorrente, attuale affidataria del servizio di gestione del traffico telefonico di telefonia fissa, accesso ad internet e trasmissione dati delle scuole, nonché degli uffici e servizi comunali: “l`intervenuta adesione del Comune di Andria alla Convenzione CNIPA”; l’affidamento diretto, senza gara pubblica e/o alcun confronto concorrenziale, “dei servizi di connettività alla ditta TELECOM ITALIA S.p.A.” (asseritamente avvenuto con determinazione dirigenziale n. 1269 del 18.7.2008 mai notificata); la conseguente cessazione “di ogni e qualsiasi rapporto contrattuale in essere con la SEATEL”; - l’avvio di tutte le procedure amministrative volte alla formalizzazione della risoluzione di ogni e qualunque rapporto con la SEATEL”; l’assegnazione di “trenta giorni alla SEATEL per assicurare il passaggio formale e senza soluzioni di continuità alla subentrante TELECOM ITALIA S.p.A.”;
- della determinazione dirigenziale n. 1269 del 18.7.2008, mai notificata, a firma del Vice Direttore di Ragioneria del Comune di Andria, con cui sono stati affidati direttamente (senza gara pubblica e/o alcun confronto concorrenziale) i servizi gestiti dalla SEATEL alla TELECOM ITALIA S.p.A., nonché del relativo contratto esecutivo, ove intervenuto;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché allo stato non conosciuto, con espressa riserva di proporre motivi aggiunti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l`atto di costituzione in giudizio del Comune di Andria;
Visto l`atto di costituzione in giudizio della Telecom Italia S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell`udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv.ti Francesco Bruno, Giuseppe De Candia e Riccardo Maria Riccardi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La SEATEL ha gestito i servizi di telefonia del Comune di Andria, prima, perché aggiudicataria della gara espletata dall`Amministrazione e conclusasi con la determinazione dirigenziale 18 settembre 2003 n. 1361 e, poi, in forza di successive proroghe, l`ultima delle quali (determinazione dirigenziale 29 dicembre 2006 n. 2230) per quattro mesi a decorrere dal 16 gennaio 2007.
Le proroghe sono state concesse richiamando, di volta in volta, quale motivazione, la necessità di attendere la definizione della nuova convenzione CONSIP, relativa ai servizi di telefonia (cui l’Ente locale intendeva aderire) ovvero di approntare gli atti per l`espletamento di una gara pubblica.
Con atto dirigenziale 18 luglio 2008 n. 1269, il Comune si è poi determinato a concludere un accordo discendente dalla convenzione-quadro tra la CNIPA e la TELECOM, radicando la propria legittimazione a stipulare tale atto esecutivo nell’art. 12 del decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 42.
Con nota 17 settembre 2008 del Segretario comunale veniva rappresentato alla società che “l`iniziativa dell`ente di aderire alla convenzione CNPA, sussistendo l`urgenza di procedere a un nuovo affidamento, prescinde da valutazioni di carattere tecnico del servizio pregresso, svolto in regime di proroga temporanea a contratto scaduto", ma è invece tesa a "privilegiare la convenienza economica e l`efficienza del servizio che in questo caso sembra in grado di garantire la convenzione CNIPA".
Con determinazione dirigenziale del Vice Direttore di Ragioneria n. 194 del 5 febbraio 2009, comunicata il 10 febbraio 2009, dando atto dell’intervenuta adesione alla Convenzione CNIPA e della conseguente cessazione “di ogni e qualsiasi rapporto contrattuale in essere con la SEATEL”, il Comune avviava le procedure amministrative volte alla formalizzazione della risoluzione di ogni rapporto con la SEATEL, con assegnazione alla stessa di un termine di trenta giorni entro il quale realizzare il passaggio delle consegne, senza soluzione di continuità, alla subentrante TELECOM ITALIA S.p.A.
Contro tali atti insorge la SEATEL, denunciando, sotto vari profili, la mancanza di una gara pubblica o di un qualunque confronto concorrenziale e sostenendo altresì la mancanza di un obbligo per il Comune di aderire alla convenzione CNIPA.
Si sono costituiti l`Amministrazione municipale e la TELECOM ITALIA S.p.A., chiedendo che il gravame sia dichiarato inammissibile o comunque venga rigettato.
La tutela cautelare è stata negata con ordinanza 8 aprile 2009 n. 206, “Considerato che la procedura in concreto seguita dal Comune non costituisce alcun’elusione o deroga alle regole sulle gare ad evidenza pubblica, costituendo la CNIPA una centrale di committenza abilitata alla conclusione di accordi quadro, consentiti dalla direttiva 31 marzo 2004 n. 04/18/CE”.
All`udienza del 16 dicembre 2009, la causa è stata riservata per la decisione.

2. Innanzitutto deve essere respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune: invero, al contrario di quanto sostenuto dalla parte pubblica, l’istante, con il ricorso notificato il 19 marzo 2009, contesta essenzialmente il nuovo affidamento del servizio alla TELECOM ITALIA S.p.A. e non invece la cessazione del rapporto contrattuale con l`Amministrazione municipale, rapporto che d`altronde era venuto meno per l`intervenuta scadenza anche dell’ultima proroga.
Per il resto, già in premessa si può osservare in generale che la figura della centrale di committenza introdotta dalla normazione comunitaria, mutuandola dall`esperienza tedesca, ha destato nel nostro sistema in un momento iniziale qualche perplessità. Da tempo però la giurisprudenza ha chiarito che la procedura di adesione ad accordi-quadro non integri alcuna elusione o deroga alle regole sulle gare ad evidenza pubblica (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 19 maggio 2004 n. 4717) e costituisca anzi fedele applicazione nel nostro ordinamento delle regole dell’Unione europea, che, nella direttiva 31 marzo 2004 n. 04/18/CE (undicesimo "considerando"), ha inteso estendere espressamente a tutti gli appalti rientranti nella direttiva gli "accordi quadro", prima utilizzabili solo nei c.d. "settori esclusi" (ex articolo 16 del decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 158), così recependo altresì modelli in uso in alcuni Stati in cui si erano sviluppate “tecniche di centralizzazione delle committenze”, le quali “consentono, dato il volume degli acquisti, un aumento della concorrenza e dell`efficacia della commessa pubblica”.
Di conseguenza, una volta elaborata “una definizione comunitaria di centrale di committenza” e fissate le “condizioni in base alle quali, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di parità di trattamento, le amministrazioni aggiudicatrici … acquistano lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza”, esse “possono essere considerate come aventi rispettato le disposizioni della presente direttiva” (quindicesimo “considerando”).
La legittimità costituzionale di tali meccanismi, nella loro applicazione ad apparati non statali e, in particolare, agli enti locali, d’altronde, è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, nelle sentenze 15 novembre 2004 n. 345 e 14 novembre 2005 n. 417, con specifico accento sulla facoltatività dell`adesione.
Inoltre si deve ricordare che l’art. 12 del decreto legislativo 28 febbraio 2005 n. 42, richiamato dal Comune nel provvedimento gravato è stato abrogato ad opera dell`art. 30, decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159, per trovare una più ordinata sistemazione, nel decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 - Codice dell`amministrazione digitale – art. 83.
In ogni caso il ricorso deve ritenersi inammissibile.
Invero la SEATEL gestiva solo in via di fatto il servizio di telefonia in favore del Comune, essendo scaduta da tempo anche l’ultima proroga.
Di conseguenza, l`interesse azionato è costituito dall`aspirazione della società a partecipare ad una nuova selezione, per la quale possa vantare i requisiti di ammissione.
La lesione di tale interesse partecipativo risale non certo all’adozione (meramente consequenziale) da parte dell’Ente delle misure esecutive tese a chiudere ogni rapporto con la precedente affidataria, bensì all’adesione all`accordo-quadro con la centrale di committenza, che preclude alla società di concorrere per l`assegnazione del servizio. L’adesione alla convenzione CNPA però era stata già comunicata dal Segretario comunale con nota 17 settembre 2008 (come peraltro specificamente ammesso nell’atto introduttivo del giudizio, a pagina 5); sicché il ricorso deve dichiararsi inammissibile.
Il regolamento delle spese segue la soccombenza.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione I, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.
Condanna la ricorrente al pagamento di complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), più CPI e IVA, come per legge, a favore del Comune di Andria e della TELECOM ITALIA S.p.A.,nella misura di 2.000,00 per ciascuna parte, a titolo di spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall`Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l`intervento dei Magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Doris Durante, Consigliere
Giuseppina Adamo, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/03/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)



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