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R. M. Brioli (Ufficio Tecnico n. 7-8/2010)

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L’accoglimento da parte del T.A.R. del ricorso di Confedilizia, relativamente alla parte in cui si attribuiva ai comuni la decisione e la competenza definitiva per l’adozione degli atti inerenti l’estimo dei singoli immobili, ed il conseguente annullamento del d.P.C.M. 14 giugno 2007, rendono lo stesso inapplicabile ed impongono un ripensamento della materia, con la partecipazione dei soggetti coinvolti

La storia del decentramento

La “storia” del decentramento del catasto inizia con la legge 15 marzo 1997, n. 59, che delega il governo a conferire funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli enti locali. In esecuzione della legge delega, è stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nel quale sono state elencate le funzioni che rimanevano affidate allo Stato in materia di catasto (art. 65) e quelle da attribuire agli enti locali (art. 66).
Le funzioni che dovevano rimanere in capo allo Stato venivano esercitate con l’istituzione di un organismo tecnico (art. 67) che è stato successivamente individuato nella stessa Agenzia del Territorio, dall’articolo 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Nella fase di predisposizione dei provvedimenti attuativi del processo di decentramento si sono immediatamente riscontrate numerose difficoltà, dovute essenzialmente alla “rigidità” del modello di decentramento ipotizzato: in effetti il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 nella sua originale stesura delineava un modello di decentramento “rigido”, che non teneva conto delle diverse funzioni catastali (dal semplice servizio di visura sino al completo esercizio di tutte le funzioni catastali trasferibili) che ciascun comune era in grado o riteneva di dovere assumere, per cui il legislatore ha provveduto a modificare in parte l’impianto normativo per renderlo più “flessibile”.  Altro notevole ostacolo al decentramento era dato (ed è tuttora uno dei principali problemi da affrontare) dal fatto che le organizzazioni sindacali (senza eccezioni) hanno sempre manifestato la loro contrarietà al processo nella parte in cui si prevede il trasferimento del personale - con evidenti disagi per i dipendenti e le loro famiglie - dal capoluogo di provincia alle sedi dei comuni o loro associazioni del territorio provinciale.

Le modifiche sono state apportate dall’articolo 1, commi da 194 a 200, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge Finanziaria per l’anno 2007). Rispetto all’impianto precedente si è innanzitutto provveduto ad affermare con maggiore chiarezza il principio della unitarietà del sistema catastale nazionale – anche in funzione delle interconnessioni del sistema di pubblicità immobiliare gestito dall’Agenzia del Territorio – attribuendo all’Agenzia la responsabilità della gestione unitaria e certificata della base dati catastale, dei flussi di aggiornamento delle informazioni e delle attività di coordinamento operativo, nonché del mantenimento dei livelli di servizio all’utenza.  Nella normativa si è previsto che i comuni potessero esercitare funzioni di aggiornamento ed utilizzazione degli atti e dei dati catastali e potessero partecipare al processo di determinazione degli estimi.
Per realizzare concretamente il decentramento si è costituita (in maniera informale, tramite un protocollo di intesa) una “Cabina di regia”, composta dal Ministero dell’economia e delle finanze, dal Ministero degli affari regionali ed autonomie locali, dall’ANCI e dall’Agenzia del Territorio.

Il 14 giugno 2007 è stato emanato il d.P.C.M. attraverso il quale sono state individuate le risorse umane e finanziarie complessive disponibili per il trasferimento delle funzioni, nonché dei principi di “flessibilità” per consentire ai comuni di assumere le funzioni catastali, scegliendo tra tre diverse opzioni relative a modelli organizzativi di complessità crescente.
L’opzione a) è la più semplice e prevede il trasferimento ai comuni della consultazione e della certificazione degli atti
catastali, nonché l’aggiornamento degli elementi “anagrafici” della banca dati (volture) e la riscossione dei relativi tributi.  L’opzione b), oltre alle funzioni precedenti, prevede la verifica formale e l’accettazione di tutti gli atti di aggiornamento catastale, con l’utilizzazione dei programmi messi a punto dall’Agenzia (Docfa per i fabbricati, Pregeo per i terreni).
Infine, l’opzione c) prevede anche la trattazione di tutti gli atti di aggiornamento, compresa l’attribuzione della rendita catastale da parte di ciascun comune.  Il d.P.C.M. 14 giugno 2007 è stato impugnato da Confedilizia ed altre associazioni di categoria, dinanzi al T.A.R.  del Lazio.

La motivazione del ricorso era sostanzialmente relativa alla contestazione della possibilità di determinazione diretta della rendita da parte dei comuni, prevista nell’opzione più avanzata (opzione c), senza che l’Agenzia potesse concretamente intervenire.
Il T.A.R. del Lazio, con sentenza n. 4259 del 15 maggio 2008, ha accolto il ricorso ed annullato il d.P.C.M. 14 giugno 2007 e gli atti correlati, interrompendo ogni azione già iniziata.
La citata sentenza del T.A.R. è stata poi oggetto di impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato da parte dell’ANCI che, ritenendosi “controinteressata necessaria pretermessa” nel giudizio in primo grado, ha chiesto l’annullamento della decisione per difetto di procedura dovuto alla mancata integrazione del contraddittorio.
Il Consiglio di Stato, ritenendo necessario l’intervento dell’ANCI come soggetto processuale, con sentenza pronunciata in data 10 febbraio 2009, ha accolto l’appello annullando la decisione di primo grado e disponendo il rinvio al T.A.R. del Lazio in altra composizione collegiale.

L’ultima sentenza del T.A.R.  per l’annullamento del d.P.C.M.

Con decisione n. 4312 del 19 marzo 2010, il T.A.R. del Lazio, sezione II, ha nuovamente accolto il ricorso presentato da Confedilizia per l’annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 giugno 2007, recante il decentramento di funzioni catastali ai comuni ai sensi dell’art. 1, comma 197, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, annullando lo stesso “per quanto di ragione e nei soli sensi di cui in motivazione”, e cioè limitatamente alla insufficienza delle previsioni in materia di controlli e di sanzioni volti a garantire che l’attività dei comuni si conformi alle linee-guida fissate dall’Agenzia a presidio dell’unitarietà del sistema catastale nazionale.  Nella sentenza si afferma che il d.P.C.M. “resta assai vago ed indeterminato” nel definire la funzione di controllo sui comuni che permane allo Stato per le verifiche sulla qualità dei dati elaborati e il monitoraggio della corretta applicazione operativa delle linee guida e delle metodologie per la gestione del catasto decentrato.

Il T.A.R. ha quindi rilevato fondamentalmente l’insufficienza delle previsioni in materia di verifiche e di sanzioni volte a garantire che l’attività dei comuni si conformi alle linee-guida e alle metodologie fissate dall’Agenzia, a presidio del supremo interesse di unitarietà del sistema catastale nazionale, in quanto l’attuale formulazione dell’art. 3, comma 4, del d.P.C.M. che “non indica con ragionevole esattezza i parametri essenziali minimi atti a garantire come i comuni debbano conformarsi a tale unitarietà” e “la giustamente paventata arbitrarietà dell’accertamento catastale discende non già dal livello di governo (statale o comunale) in cui la legge lo colloca, né dalla (nella specie, invero copiosa) quantità di linee-guida che l’Agenzia del Territorio è tenuta ad emanare per indirizzare e coordinare l’attività dei comuni (tra cui, ad esempio, l’allineamento tra i dati catastali ed i flussi di informazione gestiti dai comuni stessi; o il livello di corrispondenza dei dati catastali alla realtà fisica d’un dato territorio; ecc.), bensì dall’assenza di controlli e sanzioni (premiali ed afflittive) coerenti con siffatte premesse”.

L’evoluzione possibile

Si deve preliminarmente osservare che le nuove procedure messe a punto dall’Agenzia del Territorio rendono molto meno importante per il cittadino il decentramento del catasto, che di fatto è già “decentrato” ed “accessibile” da casa tramite internet per le funzioni più usuali: le visure dei dati per la dichiarazione dei redditi sono accessibili a chiunque sul sito dell’Agenzia del Territorio, ed accreditandosi sul sito dell’Agenzia delle Entrate sono possibili anche le visure per soggetto. Inoltre, nell’ambito del progetto governativo “Reti amiche” è possibile effettuare le visure catastali anche presso i 5.740 sportelli postali che aderiscono all’iniziativa.
Per quanto riguarda le “volture”, quella cartacea è in fase di “estinzione” in quanto superata dal “modello unico informatico” che effettua contemporaneamente la registrazione all’Agenzia delle Entrate, la trascrizione nei registri immobiliari e la voltura catastale, con il pagamento dei relativi tributi.

Per quanto riguarda infine i programmi di aggiornamento del data base geometrico catastale, le nuove versioni di Docfa e Pregeo consentono la trasmissione telematica degli aggiornamenti direttamente dallo studio del professio nista all’ufficio provinciale dell’Agenzia del Territorio.
Tenuto conto di queste possibilità e di quanto contenuto nella decisione n. 4312 del 19 marzo 2010, l’Agenzia (cfr. le audizioni del 21 aprile e del 9 giugno 2010 del direttore dell’Agenzia del Territorio davanti alla VI Commissione Finanze della Camera dei Deputati) ha formulato una proposta che prevede due possibili opzioni per l’esercizio
di funzioni catastali da parte dei comuni:ù
una “opzione base”, che consente a tutti i comuni la consultazione delle banche dati, l’accesso al portale per i comuni per lo scarico di informazioni e la segnalazione delle incongruenze per la successiva trattazione da parte dell’Agenzia;
una “opzione evoluta”, che consente ai comuni, oltre alle attività previste dall’opzione base, la verifica formale, l’accettazione e la registrazione delle dichiarazioni di aggiornamento del Catasto Edilizio Urbano e la proposta di conferma o modifica del classamento degli immobili per la successiva validazione da parte dell’Agenzia.

Si vedrà a breve quali saranno gli sviluppi: Confedilizia, che ha proposto il ricorso accolto due volte dal T.A.R. del Lazio per l’annullamento del d.P.C.M., ritiene che il governo non
debba limitarsi a correggere l’illegittimità riscontrata dai giudici amministrativi, ma che debba mettere ordine nell’intera materia, eliminando “un’incoerenza inconcepibile in uno stato di diritto: che gli estimi adottati con atti generali non siano impugnabili nel merito avanti alcun giudice” e introducendo una maggiore “trasparenza” dei dati sui quali si basa la procedura Docfa. In effetti la normativa catastale vigente fa tuttora riferimento alle unità tipo, che però sono del tutto “sconosciute” ai cittadini (e, si ha ragione di credere, anche ai tecnici dell’Agenzia, in quanto in gran parte “scomparse”).  Forse è ora di procedere davvero alla revisione degli estimi e dei classamenti.

L`Ufficio Tecnico