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Tribunale Amministrativo Regionale Liguria sez. I 3/12/2010 n. 10729

Maggioli Editore

Procedimento amministrativo – Autorizzazioni paesistiche rilasciate dai comuni – Annullamento statale – Preavviso di rigetto – Applicabilità – Va esclusa

L’art. 10-bis della legge 7.8.1990, n. 241 impone che nei procedimenti ad istanza dei privati la p.a. faccia precedere l’eventuale provvedimento reiettivo dell’istanza stessa da una comunicazione con cui vengono rappresentate le ragioni per le quali la volontà del privato non può essere condivisa. A loro volta le norme transitorie sulla tutela dei beni paesistici ‑ relative alla potestà dell’amministrazione statale di annullare le autorizzazione paesistiche rilasciate dai comuni (art. 159, d.lgs. 22.1.2004, n. 42) ‑ prevedono che l’eventuale assenso degli enti locali sia seguito dalla trasmissione degli atti all’autorità statale, che dispone di un termine perentorio per pronunciarsi in senso negativo, dovendosi invece interpretare il silenzio come assenso. La breve durata di tale lasso di tempo e il rilievo degli interessi in gioco inducono a ravvisare una natura bifasica nel procedimento descritto: a tale stregua la parte dell’attività amministrativa che risulta presidiata da tutte le garanzie procedimentali è quella che si svolge presso l’amministrazione comunale, mentre il successivo operare dei poteri statuali comporta l’adozione di un provvedimento espresso solo in caso di annullamento, e pertanto non può considerarsi circondata dalle cautele introdotte dalla legge 7.8.1990, n. 241. Ne consegue che, in base alla normativa transitoria richiamata, l’amministrazione statale non è tenuta all’invio della comunicazione che preavvisa del rigetto prima di adottare l’atto di annullamento dell’assenso paesistico rilasciato dal comune, atteso che il procedimento definibile in senso proprio ad istanza di parte si è concluso con l’assenso comunale, e che la fase successiva dell’attività amministrativa configura soltanto un controllo, e non è pertanto più rubricabile come ad iniziativa del privato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 462 del 2010, proposto dalle signore Maria Luisa Peano Casavola e Anna Maria Peano Casavola, rappresentate e difese dagli avvocati Luca Mattace Raso e Ermanno Vaglio, con domicilio eletto a Genova in via Ceccardi 2/12 presso l’avvocato Alessandro Valle;

contro

Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, con domicilio presso l’ufficio Comune di Finale Ligure in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Rocca, con lui elettivamente domiciliato a Genova in via Dante 2/52 presso l’avvocato Mauro Vallerga;

per l`annullamento

del provvedimento 20.11.2009 della Soprintendenza della Liguria
dell’atto 1.3.2010, n. 5213 del comune di Finale Ligure
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soprintendenza Per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria e di Ministero Per i Beni e Le Attivita` Culturali e di Comune di Finale Ligure;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell`udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2010 il dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le signore Maria Luisa e Anna Maria Peano Casavola si ritengono lese dalla determinazione 20.11.2009 con cui la soprintendenza ligure per i beni culturali e paesistici ha annullato l’assenso paesistico rilasciato dal comune di Finale Ligure, relativo al progetto edilizio presentato per una realizzazione in località Volpino; per ciò le interessate hanno notificato l’atto 10.5.2010, depositato il 1.6.2010, con cui lamentano:
mancata comunicazione del preavviso del provvedimento negativo
Violazione degli artt. 131, 146 comma 5, 154e 159 del d.lvo 22.1.2004, n. 42, violazione dell’art. 6 delle nga del PUC di Finale Ligure e della scheda dell’ambito agricolo 8 Perti, violazione degli artt. 32 ter e 49 nda del PTCP della regione Liguria, violazione del dm 24.4.1985, violazione del dpgr 29.3.1984, violazione degli artt. 3, 6 e 10 bis della legge 7.8.1990, n. 241, violazione dell’art. 6 comma 6 bis del dm 13.6.1994, n. 495, violazione dell’art. 97 cost., eccesso di potere, carenza e inadeguatezza della motivazione, violazione dei principi di trasparenza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, inesistenza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, sviamento di potere.
E’ chiesta la condanna delle amministrazioni al risarcimento del danno.
L’amministrazione statale si è costituita in giudizio con atto depositato il 3.8.2010 con cui ha chiesto respingersi la domanda.
L’amministrazione comunale di Finale Ligure si è costituita in giudizio con atto depositato il 11.6.2010 chiedendo la reiezione del ricorso.
Le parti hanno poi depositato documenti e memorie, e l’amministrazione comunale ha modificato le proprie conclusioni con l’atto depositato il 11.11.2010, chiedendo mandarsi indenne la p.a. locale dalle domande di danno formulate.

L’impugnazione chiede la dichiarazione di illegittimità del provvedimento soprintendentizio con cui è stato annullato l’assenso paesistico che il comune di Finale Ligure aveva rilasciato alle interessate relativamente al progetto 8.7.2009, n. 1081, per la realizzazione in località Volpino Perti di un fabbricato residenziale connesso all’attività agricola da esercitare sul fondo.

Va esaminata innanzitutto l’eccezione con cui le interessate deducono l’illegittimità del provvedimento gravato, per l’omesso invio della comunicazione prevista dall’art. 10 bis della legge 7.8.1990, n. 241. La censura osserva che l’amministrazione statale avrebbe dovuto far precedere la determinazione negativa dalla comunicazione che ne preannunciava i contenuti, così da dar modo alle parti private di rappresentare la posizione favorevole all’accoglimento dell’istanza.
Il tribunale osserva che la giurisprudenza ha avuto modo di elaborare una modalità per coordinare la norma denunciata con le previsioni transitorie del d.lvo 22.1.2004, n. 42 (art. 159), relative alla potestà dell’amministrazione statale di annullare le autorizzazione paesistiche rilasciate dai comuni.
L’art. 10 bis della legge 7.8.1990, n. 241 impone infatti che nei procedimenti ad istanza dei privati la p.a. faccia precedere l’eventuale provvedimento reiettivo dell’istanza stessa da una comunicazione con cui vengono rappresentate le ragioni per le quali la volontà del privato non può essere condivisa. A loro volta le norme transitorie sulla tutela dei beni paesistici prevedono che l’eventuale assenso degli enti locali sia seguito dalla trasmissione degli atti all’autorità statale, che dispone di un termine perentorio per pronunciarsi in senso negativo, dovendosi invece interpretare il silenzio come assenso.
La breve durata di tale lasso di tempo e il rilievo degli interessi in gioco hanno indotto la giurisprudenza che va condivisa a ravvisare una natura bifasica nel procedimento descritto: a tale stregua la parte dell’attività amministrativa che risulta presidiata da tutte le garanzie procedimentali è quella che si svolge presso l’amministrazione comunale, mentre il successivo operare dei poteri statuali comporta l’adozione di un provvedimento espresso solo in caso di annullamento, e pertanto non può considerarsi circondata dalle cautele introdotte dalla legge 7.8.1990, n. 241.
E’ per ciò che (tar Sardegna, 10.3.2008, n. 387, cons. Stato, VI, 6.7.2010, n. 4307) può affermarsi che, in base alla normativa transitoria applicabile alla specie, l’amministrazione statale non era tenuta all’invio della comunicazione che preavvisa del rigetto prima di adottare l’atto impugnato, atteso che il procedimento definibile in senso proprio ad istanza di parte si era concluso con l’assenso comunale, e che la fase successiva dell’attività amministrativa configura soltanto un controllo, e non è pertanto più rubricabile come ad iniziativa del privato.
L’eccezione in esame è pertanto infondata e va disattesa, sì che può esaminarsi il complesso delle censure proposte.

Tale verifica va effettuata nell’ambito di un principio di diritto che risulta affermato dalla giurisprudenza (ad esempio tar Puglia, Lecce, 10.5.2010, n. 1095 e tar Liguria, 12.7.2007, n. 1393), secondo cui va contestato in modo analitico ogni provvedimento amministrativo che si fondi su una motivazione articolata che sia scindibile in autonomi capi.
L’attività amministrativa deve proseguire nel modo più possibile incontestato, posto che il suo continuo svolgersi integra l’interesse pubblico, che non può consentire un’eccessiva frammentazione dell’azione dei poteri; ne deriva che è imprescindibile che il soggetto interessato all’impugnazione di un provvedimento lo contesti nei termini di legge in modo integrale e partito, in difetto di che l’atto diviene inoppugnabile, in quanto taluno dei motivi che ne sorreggevano le giuridiche validità ed efficacia è rimasto intatto, perché non oggetto del gravame.
La situazione descritta in astratto appare rilevante per la decisione del caso di specie, che vede un articolato provvedimento contestato da un ampio ricorso, che denuncia molte delle asserzioni che la p.a. ha posto a fondamento della determinazione lesiva.
L’esame comparato del provvedimento e dell’atto di impugnazione evidenzia tuttavia che quest’ultimo ha riservato un’insufficiente attenzione al profilo che la Soprintendenza ha ampiamente trattato, relativo alla vicinanza del fondo in questione con il castello Gavone o Govone.
Le mappe e la descrizione degli atti di causa non sembrano consentire una definitiva opzione nominalistica circa la località, ma al riguardo non può residuare incertezza; risulta infatti che nel territorio comunale esiste soltanto tale vestigia del passato che ha la dignità di castello, ed essa è edificata su una prominenza del terreno, sul cui versante occidentale è previsto l’intervento per cui è lite.
La situazione in fatto risulta ben delineata dalle mappe in diverse scale allegate alla relazione peritale del dottor Massimo Lelli, da cui è possibile dedurre che la distanza in linea d’aria tra il fondo di proprietà delle interessate e il castello non supera i due chilometri.
Tale circostanza sembra conferire rilievo all’assunto su cui si fonda una delle plurime motivazioni del provvedimento impugnato, che ha evidenziato la contiguità tra l’area di proprietà e il castello, intendendosi in questa sede la nozione di contiguità in un’accezione paesistica.
Il provvedimento soprintendentizio descrive infatti il contesto in cui il monumento medioevale si colloca, alla sommità di “…un’altura di incomparabile pregio naturalistico e ambientale, rimasta fino ad oggi pressoché incontaminata…”. Ciò sarebbe collidente con un intervento “… comportante una modificazione consistente alla morfologia del pendio terrazzato…; l’introduzione di nuovi muri di sostegno e la realizzazione di un fabbricato … andrebbero ad alterare l’equilibrio del paesaggio di rilevante interesse storico e culturale, connotato da antichi terrazzamenti agricoli con uliveti, costituente la consolidata cornice al Castel Gavone, con la conseguenza di stravolgere la percezione del castello da importanti punti di vista…”.
Tali osservazioni sono contestate dall’atto di impugnazione solo in modo indiretto, ad esempio nella parte in cui si deduce che la casa non necessariamente sarà di colore giallo, utilizzato in progetto solo per convenzione nella redazione dei cosiddetti rendering, ma potrebbe essere di ogni altra tinta ritenuta opportuna dall’autorità paesistica.
Infatti le censure proposte nulla osservano in modo distonico rispetto al provvedimento circa l’incompatibilità segnalata dalla Soprintendenza, che ha peraltro raccolto degli spunti rinvenibili anche nella lettura del punto I) delle norme di conformità degli ambiti agricoli del PUC comunale, nella parte in cui esso evidenzia che “…la riqualificazione agricola, mediante il ripristino dell’oliveto e di altre colture arboree nella zona sottostante il Castel Gavone contribuirebbe fortemente alla valorizzazione di questo monumento simbolo del Finalese…”
Nella specie le ricorrenti hanno evidenziato correttamente che gli strumenti vigenti urbanistici e paesistici non hanno imposto l’assoluta inedificabilità del sito, ma ne hanno segnalato la delicata natura, che raccomanda un’ampia tutela delle preesistenze.
Tuttavia tali osservazioni non valgono a infirmare il rilievo che l’atto impugnato ha attribuito alla percezione che si deve avere in zona dei versanti su cui è edificato il citato maniero, in quanto spunto paesistico più significativo della zona, e come tale oggetto di specifica tutela.
Ne consegue che la valorizzazione operata dal provvedimento della visuale sul castello è centrale nell’argomentazione della Soprintendenza, ed essa non riceve un’esplicita confutazione dai motivi proposti.
Ne deriva l’applicabilità del ricordato orientamento giurisprudenziale nella parte in cui osserva che un provvedimento diviene inoppugnabile, ove non siano stati espressamente contestati tutti i profili da cui esso ha tratto origine.
Nella specie il ricorso risulta inammissibile in conseguenza dell’assenza di una censura esplicita del rilievo di legittimità sollevato dalla Soprintendenza in ordine all’omesso esame da parte dell’amministrazione comunale della compatibilità tra il progetto e la visuale che si ha del castello: tale profilo è infatti in grado di per sé di sorreggere l’atto gravato, e rende ultronea la verifica degli altri motivi proposti.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono equamente liquidate nel dispositivo, tenendo conto del valore della lite, del rilievo dei beni oggetto di tutela: le spese concernenti il rapporto litigioso intercorso con l’amministrazione civica vanno dichiarate irripetibili, attese le domande conclusionali spiegate da tale parte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna le ricorrenti al pagamento delle spese di lite sostenute dall’amministrazione statale, che liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre a iva e cpa.
Dichiara irripetibili le spese legali sostenute dall’amministrazione comunale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall`autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2010 con l`intervento dei magistrati:
Santo Balba, Presidente
Roberto Pupilella, Consigliere
Paolo Peruggia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/12/2010
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)