La normativa introdotta dal D.L. n. 77/2021 convertito nella legge n. 108/2021 (c.d. decreto SEMPLIFICAZIONE II), ha di nuovo variato il quadro di riferimento delle procedure di acquisizione di beni, servizi e lavori.
Infatti l'art. 51 della legge n. 108/2021, nell'introdurre modifiche e proroghe al D.L. n. 32/2019 (cosiddetto “sblocca cantieri”), ed alla sua legge di conversione n. 55/2019, determina tre regimi differenziati nella gestione delle procedure di affidamento:
Una delle disposizioni di maggiore novità contenute nel D.L. n. 77/2021 e che creerà difficoltà operative per molte Stazioni Appaltanti, si riscontra nell’art. 52, il quale, al comma 1, lett. a), determina un regime organizzativo differenziato per la gestione degli appalti da parte dei comuni non capoluogo.
Infatti il ricorso obbligatorio ai moduli aggregativi previsto dall’art. 37, comma 4 del Codice dei Contratti Pubblici (soggetti aggregatori, Unioni di comuni con funzioni di centrale di committenza, Centrali Uniche di Committenza costituite dagli stessi comuni, Stazione Unica Appaltante presso la Provincia o la Città metropolitana), che è sospeso sino al 30 giugno 2023, per gli appalti ordinari del Codice dei Contratti, viene reso operativo a far data dall’entrata in vigore del D.L. n. 77/2021 per gli appalti che utilizzano (in toto o in parte) le risorse del PNR e del PNC.
Il nuovo articolo 1 comma 1 lettera a) del D.L. n. 32/2019 convertito nella legge n. 55/2019, modificato dall’articolo 52, comma 1 lettera a), della L. 108/2021, testualmente recita: “nelle more di una disciplina diretta ad assicurare la riduzione, il rafforzamento e la qualificazione delle stazioni appaltanti, per le procedure afferenti alle opere PNRR e PNC, i comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori, oltre che secondo le modalità indicate dal citato articolo 37, comma 4, attraverso le unioni di comuni, le province, le città metropolitane e i comuni capoluoghi di province”.
Consegue che - in attesa di una disciplina ad hoc sulla qualificazione delle stazioni appaltanti :
A parere dello scrivente ancora una volta la Pubblica Amministrazione si trova a dover operare in un quadro normativo non organico, con procedimenti differenziati per ogni specifica fattispecie, cosa che inevitabilmente ingenererà confusione sia tra gli operatori delle S.A sia tra gli operatori economici.
In questi ultimi tre mesi sono stati pubblicati diversi bandi i cui finanziamenti afferiscono alle risorse del PNR e del PNC pertanto, molti Comuni che, dall'entrata in vigore dello D.L. 32/2019 (sblocca cantieri), essendo sospeso l'obbligo di ricorrere all'obbligo di aggregazione di cui all'art. 37 comma 4 del Codice, svolgevano autonomamente tutte le procedure di affidamento, in virtù della sola iscrizione all'AUSA (Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti) di ANAC, si trovano a dover velocemente trovare una forma di aggregazione.
Ammesso che costituiscano una C.U.C., mediante associazione di comuni oppure ricorrano ad una Unione o a S.U.A., non è detto che poi tale forma di aggregazione, possa conseguire i requisiti di qualificazione sulla base dei parametri che saranno definiti con un D.P.C.M., ai sensi di quanto previsto dall'art. 52 comma 1 lett. a) del decreto Semplificazioni II.
La qualificazione delle stazioni appaltanti doveva rappresentare uno dei cardini della riforma del nuovo Codice dei contratti pubblici; tuttavia, nonostante la predisposizione di una bozza di un D.P.C.M. che definiva i requisiti tecnici-organizzativi per il rilascio della qualificazione delle Stazioni Appaltanti e delle Centrali di Committenza, l’articolo 38 del Codice dei Contratti pubblici non ha ancora avuto attuazione.
Si continua a ripetere che in Italia ci sono troppe stazioni appaltanti, che bisogna ridurle al fine di rafforzarne la competenza tecnica e l'efficienza (relazione della Corte dei Conti-sezione centrale di controllo del giugno 2020). In Francia ci sono il triplo di quelle italiane e nessuno ne ha mai sollecitato la riduzione.
Siamo sicuri, che il vero problema sugli affidamenti ed attuazione dei contratti pubblici, vada ricercato nell'elevato numero delle stazioni appaltanti? Io penso che tali criticità dipendano, soprattutto, da altre cause.
Sicuramente la corsa verso il pensionamento di molti funzionari tecnici degli Enti Locali (vedasi c.d. quota 100), scarsamente incentivati, sia dal punto di vista economico che professionale, ha comportato che molti Comuni medio-piccoli, limitati nella possibilità di nuove assunzioni per il rispetto delle norme finanziarie e di bilancio, si sia verificata una perdita di esperienze e competenze professionali, delle quali spesso non si è stati in grado di trasferire mediante affiancamento al nuovo personale.
Non dimentichiamoci che sono ancora molti i tecnici in servizio presso gli Enti locali che vantano esperienze decennali e competenza, che non bisogna disperdere a causa della corsa verso le aggregazioni.
La causa principale invece, secondo me, è che le stazioni appaltanti operano in quadro normativo non organico, continuamente in evoluzione, con norme spesso incomprensibili e non facilmente applicabili, dove anche la giustizia amministrativa interviene con interpretazioni non sempre univoche. Operare in questo quadro non è facile per nessuna stazione appaltante, qualificata o no che sia, aggregata o no che sia.
L'esperienza, infatti, sull'attività delle S.U.A. regionali e di quelle presso i Provveditorati Regionali alle OO.PP., non sempre ha dato risultati positivi.
Ultimo esempio di tale quadro normativo contorto è dato, come prima sottolineato, dal decreto Semplificazioni II, che determina tre regimi differenziati nella gestione delle procedure di affidamento; il regime differenziato rispetto alle procedure che non utilizzano risorse PNRR o PNC, comporterà, per ogni stazione appaltante, l’obbligo di dover evidenziare volta per volta il quadro applicativo generale o speciale, al fine di consentire agli stessi operatori economici interessati l’individuazione delle regole della procedura.
Con la determina a contrarre, i comuni non capoluogo dovranno volta per volta evidenziare l’uno o l’altro profilo applicativo della disposizione, attivando i conseguenziali
moduli e processi organizzativi (in alcuni casi interni, in altri che coinvolgeranno il soggetto aggregato prescelto per la gestione della procedura di affidamento).
Nell'ambito di una ridefinizione della normativa in tema di qualificazione delle stazioni appaltanti, è forse opportuno prevederne l’accorpamento e la riorganizzazione delle stesse, ma soprattutto la specializzazione, in determinati settori dei contratti pubblici, cioè con centrali di committenza deputate all'espletamento delle gare pubbliche esclusivamente in quei settori.
Tale mia considerazione deriva dall'osservazione dei dati statistici relativi alle procedure indette da una stazione appaltante medio-piccola quale quella di una Centrale Unica di Committenza, costituita mediante accordo convenzionale ex articolo 30 del D. Lgs n. 267/2000, tra 3 comuni della provincia di Salerno, con popolazione complessiva di circa 10.000 abitanti, denominata Centrale Unica di Committenza dei comuni di Atena, Polla, Auletta (acronimo CUC-APA) della quale sono Responsabile.
Tale C.U.C., costituita ai sensi dall’art. 33 comma 3-bis del D.Lgs n. 163/2006, ed iscritta all’A.U.S.A con il n. 403933, è operativa dal 01.11.2015, attraverso la costituzione di un "ufficio comune" tra il personale dei Comuni aderenti, incardinato nella struttura del comune di Atena Lucana (comune capofila).
Essa in ossequio al disposto degli artt. 40 e 52 del D.Lgs n. 50/201, si è dotata per le procedure di gara e di affidamento, di propria piattaforma di acquisti telematici denominata “Piattaforma digitale per la gestione Albi Informatizzati e Gare Telematiche della CUC-APA”; è dotata di n. 3 Albi informatizzati aperti di operatori economici (n. 1 per lavori e n. 2 per professionisti tecnici) utilizzabile anche per le procedure di competenza dei singoli comuni aderenti e potrebbe gestire un proprio mercato elettronico.
E' altresì in possesso di Certificazione del Sistema di Gestione per la Qualità in conformità alla norma Iso 9001:2015 per i seguenti settori di attività: "Servizi di Verifica della Progettazione ai fini della successiva validazione e relativa Gestione Gare". L'ufficio Comune è composto attualmente da n. 7 tra ingegneri ed architetti, n. 2 geometri, n. 3 Responsabili Aree Economiche laureati e n. 2 segretari comunali.
Ebbene questa CUC di dimensione medio-piccola, in sei anni di attività, di cui gli ultimi due in piena pandemia covid-19) ha svolto n. 53 procedure, cosi distinte:
per nessuna di esse si sono registrati contenziosi o ricorsi.
Sulla base dei parametri della bozza di D.P.C.M. predisposta in passato, ma mai approvata, questa C.U.C., avrebbe avuto la qualificazione con i seguenti livelli:
Sulla base dei dati statistici delle Stazioni Appaltanti e CUC, costituite da comuni associati di taglio medio piccoli, come quella sopra illustrata, emerge che, in un anno, le procedure di affidamento, riguardano principalmente: lavori, servizi di ingegneria ed architettura, servizi sociali (mensa, tributi, SIPROIMI).
Su queste tipologie di contratti quindi anche i Comuni medio-piccoli sono in grado di gestire efficacemente procedure di gare. Per essi l'obbligo di aggregazione dovrebbe essere una facoltà, da utilizzare solo per consentire ad Enti con carenze di personale e/o di professionalità di potersi aggregare con altri o di avvalersi di altre tipologie di aggregazioni già costituite.
Ciò a maggior ragione dopo l’entrata in vigore del “decreto Semplificazione I” che ha ridotto i termini per le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, atteso che per le CUC sovraordinate (Città Metropolitane, Province, Regioni), si riscontrano “tempi di attesa e di svolgimento delle procedure ” che non consentono di rispettare la programmazione comunale ed i tempi brevi delle scadenze previste dai Bandi di Gara.
Ricorso, quindi a modelli di aggregazione e qualificazione basati esclusivamente per determinate categorie merceologiche come, ad esempio, quello delle forniture, dove i Comuni non sono in grado di creare un proprio mercato elettronico.
Lo scenario che propongo è quindi composto da Comuni e/o Centrali di Committenza di comuni associati (facoltative e non obbligatorie), che possano procedere agli affidamenti di lavori, servizi S.I.A. ed alcune tipologie di servizi, dove sono ormai specializzati e dove possono addirittura essere di supporto e/o ausilio ad altri Enti e dare loro la possibilità di rivolgersi, per l’acquisto di un determinato bene o servizio, ad una delle Centrali di Committenza o soggetto aggregatore specializzata per quel determinato settore o categorie merceologiche.
Un sistema di approvvigionamento come sopra delineato, significa anche riconoscimento della professionalità al personale dei comuni medio-piccoli ed in modo particolare a quelli delle Aree Tecniche che svolgono la maggior parte delle procedure di affidamento di competenza degli stessi comuni.
Articolo dell'Ing. Cono Gallo - Responsabile Area Sud UNITEL - apparso nell'ultimo numero de "Il Nuovo Giornale dell'UNITEL".
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