Unitel

di Raffaele Di Marcello

Sul tema dell’assicurazione obbligatoria, a carico degli Enti, a favore dei dipendenti tecnici impegnati nei lavori pubblici, si sono espressi diversi organismi, sempre in senso favorevole.

Tra i primi pareri quello del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti che, rispondendo al quesito n. 2163/2023 sottoposto al supporto giuridico del Servizio Contratti Pubblici dello stesso Ministero che chiedeva:

- quali siano le figure interne per le quali vige l'assicurazione obbligatoria prevista dalla lett. c), dell'art. 45, comma 7, del D.Lgs 36/2023 (nuovo Codice appalti);

- se tale assicurazione obbligatoria sia a carico totale dell'ente;

ha osservato che «Le figure per le quali vige l'obbligo di assicurazione sono quelle indicate al comma 2 dell'art. 45 per le sole attività elencate puntualmente nell'allegato I.10, se presenti all'interno della stazione appaltante. In relazione al secondo quesito, si precisa che l’assicurazione è a carico esclusivamente delle somme previste nel quadro economico dell’intervento».

Sempre il MIT, con ulteriore parere n. 2329 del 26/02/2024, ha ribadito che:

«Si premette che nella legge ordinaria che pone limiti alla responsabilità diretta dei funzionari (art. 93 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” – Tuel che richiama il d.p.r. 10 gennaio 1957,n. 3 “Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato” – Statuto degli impiegati civili dello Stato), l’area dei danni imputabili al dipendente pubblico è definita facendo riferimento alla soglia psicologica dell’illecito che dovrà raggiungere il grado del dolo o della colpa grave. Tale limitazione tiene conto della complessità dei doveri d’ufficio incombenti ai pubblici dipendenti inseriti in una struttura organizzativa di cui sono possibili disfunzioni fisiologiche. Pertanto, essendo notevole il rischio di incorrere in errori, al pubblico dipendente possono essere rimproverate solo le manchevolezze particolarmente gravi. Ciò posto la risposta alla domanda è affermativa. Si ricorda che l'assicurazione va stipulata per quei soggetti che ricoprono ruoli di responsabilità diretta e personale nell'intervento (es: RUP, DL,DEC, CSE…), compresi nell’elenco di cui allegato I.10.»

ammettendo che la complessità delle incombenze poste a carico dei funzionari tecnici, dovuta a “disfunzioni fisiologiche”del sistema, fa sì che sia notevole il rischio di incorrere errori e, pertanto, il dipendente deve essere coperto da polizza assicurativa a carico dell’Ente.

Anche l’ANAC, con parere 64/2023, riferendosi all’obbligo di copertura assicurativa dei progettisti interni, ha chiarito che, seppure non previsto in maniera espressa nel d.lgs. 36/2023 così come invece nell’art. 24, comma 4, del previgente d.lgs. 50/2016, si rinviene nell’art. 2, comma 4, del citato d.lgs. 36/2023 ai sensi del quale «per promuovere la fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale, nonché per riqualificare le stazioni appaltanti e per rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti, compresi i piani di formazione di cui all’articolo 15, comma 7».

A sua volta, precisa l’ANAC, l’art. 45 del nuovo Codice, dedicato alla disciplina degli incentivi per funzioni tecniche - nel prevedere la destinazione di “risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato I.10 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1” [ossia gli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti] - stabilisce al comma 7, lett. c), che «... una parte delle risorse di cui al comma 5 è in ogni caso utilizzata: […] c) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale». Inoltre all’art.5, dell’Allegato I.7, è previsto che nel quadro economico dell’intervento, tra le somme a disposizione della stazione appaltante, sono incluse (tra l’altro) le spese di cui al citato art. 45, commi 6 e 7.

In tema di polizze assicurative, le norme richiamate depongono quindi per la conferma, da parte dal legislatore, dell’obbligatorietà della stipula delle stesse per i progettisti interni, con spese a carico delle risorse indicate dall’art. 45 del Codice.

Quanto sopra, sottolinea l’ANAC, trova conforto nell’avviso espresso dalla Corte dei conti (Sez. reg. controllo Piemonte, Deliberazione n. 89/2023/SRCPIE/PAR) che, seppure afferente alle polizze professionali per la verifica della progettazione, costituisce un orientamento di carattere generale sull’argomento.

In particolare, il giudice contabile ha osservato (tra l’altro) che nel d.lgs. 36/2023 «…in tema di polizze assicurative, sono stati reintrodotti dal legislatore alcuni riferimenti normativi a favore dell’obbligatorietà della stipula: il primo, di carattere generale, previsto dall’art. 2 comma 4, secondo cui "per promuovere la fiducia nell'azione, legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale......."; altri, di carattere più puntuale, desumibili dagli artt. 42 e 45 del codice, in combinato disposto con la regolamentazione di dettaglio degli allegati I.7 e I.10. Sebbene la formulazione dell’inciso normativo sopra richiamato non risulti particolarmente puntuale nell’espressione "adottano azioni", è tuttavia ragionevole ricondurre l’obbligatorietà della prescrizione a tutte quelle fattispecie normative successive che impongono la sottoscrizione di polizze assicurative con oneri a carico della stazione appaltante». Inoltre, «l’art. 45 del d.lgs. 36/2023, disponendo che una parte degli incentivi debba essere utilizzata "per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale" (cfr. art. 45 co. 5 e 7 lett. c del nuovo codice), ha confermato l’assunzione degli impegni di spesa a carico dell’Amministrazione. Infine, sulla falsariga di quanto già previsto dagli artt. 42 comma 5 ultimo inciso e 45 comma 7 lett. c del nuovo codice, l’art. 5 comma 1 lett. "e" n.ro 10 dell’allegato I.7 ha ricompreso, fra le somme a disposizione della stazione appaltante nell’ambito del "quadro economico dell’opera o del lavoro" oggetto di progettazione, anche le spese di cui all’art. 45 comma 7 lett. c del codice relative "alla copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale"».

L’ANAC ha poi ribadito quanto già espresso, con uleriore parere del 17/07/2024.

Sull’argomento è tornata di nuovo la Corte dei Conti, con diverse sezioni regionali, sempre a favore della tesi dell’obbligatorietà dell’assicurazione, a carico dell’Ente, a favore dei dipendenti tecnici, fatta eccezione della Sezione di controllo Lombardia che ha ritenuto, difformemente da quanto in passato prospettato da altre Sezioni (da ultimo SRC Piemonte, del. n. 89/2023 e SRC Emilia-Romagna, del. n. 108/2024), che il nuovo Codice dei contratti pubblici abbia introdotto una normativa derogatoria del divieto di assicurazione di cui all’articolo 3, comma 59, l. n. 244/2007, tale da consentire la possibilità, per l’amministrazione, con riferimento all’attività dei progettisti e i verificatori di progetto, di coprire il rischio del danno che essi possano provocare all’amministrazione, nonché il rischio di danni derivanti da colpa lieve, “elemento che discende dalla combinazione con il regime dell’art. 2236 cc” (SRC Lombardia del. n. 241/2024/PAR).

Tale difformità di interpretazione è stata dipanata da un intervento nomofilattico della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti stessa, che, nell’adunanza del 2 ottobre scorso (n.19/SEZAUT/2025/QMIG), ha affermato la obbligatorietà della stipula di polizze assicurative per i progettisti interni e per i verificatori, con spese a carico delle risorse indicate dall’art. 45, d.lgs. n. 36/2023.

A seguito dell’abrogazione del D.Lgs. n. 50/2016, che conteneva all’art. 24, comma 4, una clausola espressa in tal senso, l’esistenza di un obbligo assicurativo per dipendenti che svolgono funzioni tecniche è ricavabile, sottolinea la Corte dei Conti, in primis, dall’articolo 1, comma 2, lett. P) della legge di delega n. 78/2022, che prevede espressamente il principio generale secondo il quale in caso di affidamento di incarichi di progettazione a personale interno alle amministrazioni aggiudicatrici è necessaria la stipulazione di apposite polizze assicurative per la copertura di rischi di natura professionale con oneri a carico delle medesime amministrazioni; di poi, dalla previsione di carattere generale di cui all’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, che dispone, per promuovere la fiducia in una azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale; infine, dall’art. 5, comma 1, lett. e), n. 10, dell'Allegato I.7 al Codice, che include, fra le somme a disposizione della stazione appaltante nell’ambito del quadro economico dell’intervento, anche le spese di cui all’art. 45, comma 7, sopra citato (copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale).

Inoltre, chiarisce la Sezione Autonomie, relativamente alla figura del soggetto incaricato della verifica della progettazione, giova richiamare l’articolo 37, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, che dispone espressamente che il soggetto incaricato dell’attività di verifica è munito di adeguata polizza assicurativa per la copertura di rischi legati alle attività professionali di cui all’articolo 43.

Quindi, la Corte dei Conti, richiamando i sopra citati pareri del MIT e dell’ANAC, e i pareri favorevoli delle sue Sezioni Regionali, afferma chiaramente che le disposizioni contenute nel codice dei contratti vanno ritenute derogatorie del divieto di assicurazione ex articolo 3, comma 59, l. n. 244/2007.

Va precisato che l’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il cui fondamento risiede negli articoli 28 e 97 della Costituzione, nel dettare un divieto generale di assicurare i dipendenti per i rischi che derivano dall’espletamento delle funzioni, limitatamente alla responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad altri enti pubblici, sanziona con la nullità il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori e dipendenti per i già menzionati rischi, e introduce una sanzione pecuniaria in caso di violazione. Più precisamente, la norma vietando agli enti pubblici la stipulazione di polizze assicurative volte a tutelare i propri amministratori e dipendenti dai rischi di responsabilità per danno erariale o responsabilità contabile, trova la sua ragione nella volontà di preservare il principio della responsabilità personale degli amministratori verso lo Stato o gli enti pubblici ex art. 28 Cost., prevenendo rischi di condotte disinvolte o negligenti da parte dei dipendenti pubblici contrastanti con il buon andamento che deve caratterizzare l’azione amministrativa (cd. “rischio di deresponsabilizzazione”).

Ma, pur concordando con la ratio dell’art. 3, comma 59 della legge 244/2007, la Sezione Autonomie della Corte dei Conti ritiene che la specialità della norma che disciplina l’assicurazione per specifiche figure professionali dipendenti degli Enti pubblici consenta, entro specifici limiti, di pervenire a considerazioni differenti.

È noto, infatti, che l’amministrazione ha la possibilità di affidare a peculiari categorie di dipendenti in possesso di specifiche competenze tecniche ulteriori incarichi, quali appunto la redazione di un progetto o la sua verificazione, affiancandoli alle funzioni afferenti al profilo professionale di appartenenza (art. 3, comma 1, all. I.7).

Tali attività – ancorché non configurabili quali libero-professionali, qualificandosi il progettista interno o il verificatore di progetto sempre come dipendenti pubblici, ed essendo la loro prestazione resa ratione officii, e dunque riferibile alla amministrazione di appartenenza - si palesano come professionalmente qualificate e, in quanto tali, presuppongono il necessario possesso di idonei requisiti specialistici, oltre che l’abilitazione all’esercizio della professione (funzionale, per i progettisti interni, alla sottoscrizione del progetto e alla correlata assunzione di responsabilità secondo le previsioni dell’ordinamento professionale).

Queste ulteriori prestazioni richieste, eccedenti le abituali e ordinarie funzioni, legittimano le amministrazioni, conseguentemente, a riconoscere e a prevedere in favore di detti dipendenti incentivi economici, entro specifici limiti individuabili nella disciplina normativa, sulla base della contrattazione collettiva e, comunque, circoscritti entro il quadro economico dell’opera, e ad assisterli con assicurazioni obbligatorie a carico del bilancio dell’ente per la specifica attività professionale interna loro richiesta.

Pertanto la Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con deliberazione n. 118/2025/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:

«Fermo restando il generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile, l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007. Di conseguenza, tale divieto non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici, nello svolgimento delle funzioni di cui all’allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal grado di colpa, ferma restando l’esclusione dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.). La deroga non si estende, tuttavia, ad altre forme di copertura assicurativa del dipendente non espressamente previste dalla legge».

Il parere di cui sopra è stato ripreso, integralmente, dalla sezione Toscana della Corte dei Conti la quale, con deliberazione n. 76/2025/PAR), ha chiarito anche come agire quando la quota del 20% delle risorse finanziarie di cui al comma 2 dell’art. 45 non risulta sufficiente a coprire interamente il costo del premio assicurativo. In questi casi, trattandosi di un obbligo normativamente imposto, gli enti dovranno comunque provvedere integralmente alla relativa copertura economica in quanto appare infatti evidente che l’art. 45, comma 7, lett. c), del Dlgs 36/2023, nel disporre che “una parte” delle risorse di cui al comma 5 debba essere “in ogni caso” utilizzata per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale, non circoscrive le uniche risorse destinabili a tal fine, ma si limita ad introdurre un vincolo di destinazione su una parte della quota del 20 per cento delle risorse finanziarie di cui al comma 2.

In sintesi, le risorse previste dall’art. 45, comma 7, lett. c), non sono le uniche utilizzabili per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria, ma costituiscono una “quota minima” che l’amministrazione deve necessariamente destinare a tal fine. Qualora tali risorse non fossero sufficienti a garantire la totale copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale, l’amministrazione dovrà, comunque, provvedere al relativo finanziamento con risorse di bilancio, da inserire nell’ambito del quadro economico dell’intervento, tra le somme a disposizione della stazione appaltante, in coerenza con quanto previsto dall’art. 5, comma 1, lett. “e”, n. 10 dell’allegato I.7 del codice dei contratti (in tal senso si veda anche il parere MIT n. 2163/2023).