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La cronaca, purtroppo, riporta periodicamente in auge le discusse criticità in tema di responsabilità in capo alla figura del tecnico comunale. Da ultimo, esemplificativa in questo senso è stata la vicenda occorsa nelle ‘gole’ del Comune di Fara San Martino: come tristemente noto, da una caduta accidentale di un masso è dipesa la morte di una donna che passeggiava nelle insenature. Nel caso di specie, sono state emesse diverse condanne per omicidio colposo: segnatamente, si apprende dalla stampa che l’accusa formulata dal PM “per aver omesso di adottare opportune cautele” e per non aver provveduto a “predisporre all’ingresso e lungo il tragitto del sentiero (…) cartelli indicatori del pericolo”[1] avrebbe convinto il giudice a condannare per omicidio colposo quattro persone, tra pubblici dipendenti e amministratori

Da questo evento scaturiscono tante riflessioni che da tempo orientano la vita quotidiana dei civil servants e forse - un po’ meno - quella del legislatore e dei magistrati. Ciò che risulta preminente è evidenziare quanto esteso sia il regime di responsabilità che incombe sulla figura del tecnico comunale; il tutto, coinvolgendo non solo il profilo penale, ma anche quello civile, quello contabile-amministrativo e dirigenziale, adombra dietro di sé tante insidie.

Se affermare che il tecnico comunale sia astrattamente responsabile di pressoché tutti gli eventi che si verifichino sul suolo locale sembrerebbe eccessivo a primo acchito, allora occorre, per disvelare la realtà dei fatti, confrontarsi con il dato normativo e la giurisprudenza più invalsa.

Ad esempio, in tema di manutenzione stradale (di certo, uno degli aspetti quantitativamente e qualitativamente più impattanti nel novero delle funzioni attribuite agli Enti Locali), la Suprema Corte di Cassazione ha codificato un principio tanto generale quanto ‘totalizzante’. Ed infatti, si apprende che nonostante il tecnico comunale avesse “reiteratamente segnalato all'autorità comunale la necessità di intervenire per migliorare le condizioni del tratto stradale di immissione all'aeroporto (…). Rispetto alla decisività delle superiori conclusioni, non sono, quindi, di nessun pregio, ai fini dell'esonero della sua colpevolezza [del tecnico comunale preposto], le doglianze dedotte dal ricorrente in ordine ad una presunta responsabilità esclusiva del Sindaco nonché inerenti al fatto di avere tempestivamente segnalato all'autorità comunale la necessità di intervenire per migliorare le pessime condizioni del tratto stradale di interesse” (Cass. Pen. IV^, 16.03.2022, n. 23661). In altri termini, il fatto che il Dirigente dell’ufficio Opere Pubbliche segnali più volte agli Organi Politici dell’Ente Locale situazioni di pericolo stradale (senza che la politica appresti soluzioni efficaci), non esenta il dipendente pubblico dalla propria responsabilità. Al contrario, pur di fronte all’inerzia del Sindaco, il tecnico comunale è tenuto ad intervenire direttamente attingendo a tutti gli strumenti finanziari di cui dispone.

Evidentemente, un enunciato di principio simile non tiene conto delle delicate dinamiche che intercorrono tra politica e gestione amministrativa all’interno della macchina comunale, arrivando pericolosamente a confonderne i diversi piani di opportunità.

Per rimanere in tema penale, basti riportare un esempio su tutti: quello del tecnico comunale che si ammanti della veste di Responsabile Unico del Procedimento (o Progetto, che dir si voglia). Egli, in quanto tale, deve confrontarsi, tra le altre, anche con l’intera normativa in tema di sicurezza e salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro; aspetto, questo, che a volte risulta particolarmente difficile da onorare in concreto da parte dei tecnici comunali, assorbiti quotidianamente da numerose incombenze.

Ebbene, il legislatore, all’art. 89 del D.Lgs. n. 81/2008, offre una definizione di “responsabile dei lavori: [ovvero di] soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento”.

Deve ricordarsi che, a partire dall’abrogato d.P.R. n. 554 del 1999, art. 7, comma 2, (Regolamento di attuazione della Legge Quadro dei Lavori Pubblici), il Responsabile del procedimento "provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo dell'intervento risulti condotto nei tempi e costi preventivati e nel rispetto della sicurezza e la salute dei lavoratori, in conformità a qualsiasi altra disposizione di legge in materia. Inoltre, ai sensi dell'art. 8, lett. f) deve coordinare le attività necessarie alla redazione del progetto definitivo ed esecutivo, verificando che siano rispettatele indicazioni contenute nel documento preliminare alla progettazione e nel progetto preliminare, nonchè alla redazione del piano di sicurezza e di coordinamento e del piano generale di sicurezza. Inoltre, ai sensi dell'art. 8, comma 3, vigila sulla attività, valuta il piano di sicurezza e di coordinamento e l'eventuale piano generale di sicurezza e il fascicolo predisposti dal coordinatore per la progettazione”.

La Cassazione, sulla scorta di queste iniziali coordinate esegetiche, ha di fatto avallato una linea interpretativa che occorre segnalare negativamente. Ed infatti, nelle parole del Giudice si legge che “in sostanza a carico del RUP (responsabile unico del procedimento) grava una posizione di garanzia connessa ai compiti di sicurezza non solo nella fase genetica dei lavori, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, ma anche durate il loro svolgimento, ove è previsto che debba svolgere un'attività di sorveglianza del loro rispetto”. (Cass. Sez. Penale, IV^, 19.02.2021, n. 6504).

Od ancora, sempre nelle trame delle decisioni penali, si afferma che “il Responsabile dei lavori è tenuto a verificare la redazione del piano operativo di sicurezza e la compatibilità del medesimo con il piano di sicurezza e coordinamento. Quindi, non si tratta di una responsabilità sussidiaria rispetto a quella di altri soggetti, sussistendo l’obbligo di verificare l’applicazione delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e coordinamento, nonché di verifica della corretta applicazione delle procedure di lavoro” (Cass. Sez. Penale, IV^, 14.04.2014, n. 16224).

Senza scender nei dettagli, ciò che si critica, in questa sede, è proprio l’atteggiamento di cui è informato l’intero sistema: prescrivere che gravi una posizione di ‘garanzia’ sul Responsabile della Sicurezza sempre e comunque significa, di fatto, individuare una area di responsabilità penale senza limiti.

E così - ancora - non stupisce che un tecnico comunale venga giudicato colpevole di aver provocato gravi lesioni nei confronti di un anziano cittadino che, in fuga da un incendio, sia caduto di notte in una buca di un cantiere stradale, per “non aver predisposto le adeguate segnalazioni luminose” (vedi sempre Cass. Sez. Penale, IV^, 19.02.2021, n. 6504) e dato adeguata contezza del pericolo.

Se poi si aggiunge a ciò che le norme in tema di responsabilità del funzionario scontano, sulla loro pelle, una continua evoluzione tra la tendenza della giurisprudenza a delinearne confini amplissimi e, dall’altro, la volontà del legislatore di limitarne la portata (in questo senso, esemplare è il c.d. reato di ‘abuso d’ufficio’, ad oggi oggetto di riforma), si comprende come il tecnico, direttamente interessato, risulti nel suo agire particolarmente inibito e spaesato (e da qui, il celebre fenomeno di ‘paura della firma’).

Ciò che appare ancora più significativo è che plasticamente questo variegato quadro di responsabilità si scontra con una serie di fattori caratterizzanti le numerosissime realtà locali italiane. Quando si pensa ad un ufficio tecnico, se è vero che “nel sistema costituzionale non vi è potere senza responsabilità” (Cass., Sez. Un., 25.1.2023, n. 2370), bisogna sempre contestualizzare: da un lato uffici tecnici sottodimensionati (magari assorbiti completamente dalla stagione del PNRR), dall’altro il grande novero di responsabilità… nel mezzo, il tecnico comunale.

Dott. Giovanni Colocrese*

CONSULENTE UNITEL/Praticante Avvocato in Roma

[1] Il Centro, ed. 24.05.2023.