Unitel

di Raffaele Di Marcello

La riforma del sistema concessorio entra nella fase operativa

Dopo la due giorni dedicata alle Concessioni Demaniali Marittime, patrocinate e organizzate da UNITEL (https://www.unitel.it/notizie/demanio-manutenzioni/il-18-e-il-19-giugno-due-convegni-e-un-libro-per-approfondire-le-tematiche-delle-concessioni-demaniali-marittime), è utile riassumere il quadro normativo e i prossimi adempimenti ai quali sono chiamati i Comuni ed i concessionari di beni demaniali marittimi.

Concessioni demaniali marittime: il nuovo quadro normativo, le prossime scadenze e le sfide per Comuni e concessionari

La riforma del sistema concessorio entra nella fase operativa

Le concessioni demaniali marittime rappresentano uno dei principali strumenti attraverso cui lo Stato disciplina l’utilizzo delle aree costiere per finalità turistico-ricreative, economiche e sociali.

Dopo oltre un decennio caratterizzato da proroghe legislative, interventi giurisprudenziali e confronti con le istituzioni europee, il legislatore nazionale ha definito un percorso che porterà all’assegnazione delle concessioni mediante procedure ad evidenza pubblica.

Per i Comuni costieri si apre una fase particolarmente delicata che richiederà attività di pianificazione, aggiornamento degli strumenti urbanistici e demaniali, ricognizione delle opere esistenti e predisposizione dei nuovi bandi di gara.

Il quadro normativo europeo

La riforma trova origine nella Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Bolkestein), che impone agli Stati membri di garantire procedure selettive trasparenti e concorrenziali quando l’utilizzo di una risorsa naturale è limitato.

Nel caso delle concessioni balneari, la limitatezza del bene pubblico rappresentato dal litorale ha indotto la Corte di Giustizia dell’Unione Europea a ritenere incompatibili con il diritto europeo le proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni.

Il principio è stato successivamente recepito dalla giurisprudenza italiana, in particolare dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che hanno sancito la necessità di ricorrere a procedure competitive per l’affidamento delle aree demaniali marittime.

La disciplina nazionale

I principali riferimenti normativi sono:

Codice della Navigazione (artt. 36-55);

Regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione;

Legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge Concorrenza);

Decreto-Legge 16 settembre 2024, n. 131;

Legge 14 novembre 2024, n. 166 di conversione del DL n. 131/2024;

Decreto-Legge 11 marzo 2026, n. 32, recante disposizioni per la predisposizione del bando-tipo nazionale.

La normativa vigente prevede il mantenimento delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027, termine entro il quale dovranno essere completate le nuove procedure di affidamento.

Il ruolo delle Regioni e dei Comuni

La gestione del demanio marittimo si fonda su un sistema di competenze distribuite tra Stato, Regioni e Comuni.

Le Regioni esercitano funzioni di programmazione e coordinamento, disciplinano gli strumenti di pianificazione della costa e definiscono gli indirizzi generali per la gestione del demanio.

I Comuni costieri svolgono invece un ruolo centrale nella gestione operativa delle concessioni attraverso:

-la predisposizione e l’aggiornamento dei Piani Demaniali Marittimi Comunali (PDMC);

-il rilascio e la gestione dei titoli concessori;

-la vigilanza sul corretto utilizzo delle aree demaniali;

-la ricognizione delle opere e delle pertinenze presenti sul territorio;

-l’organizzazione delle future procedure di gara. L’importanza del Piano Demaniale Marittimo Comunale

Tra gli strumenti più rilevanti assume particolare importanza il Piano Demaniale Marittimo Comunale (PDMC).

Redatto in base alla pianificazione regionale il PDMC rappresenta infatti il documento di pianificazione che disciplina l’organizzazione degli spazi demaniali e definisce:

-la localizzazione delle concessioni;

-le destinazioni funzionali delle aree;

-le modalità di utilizzo del litorale;

-le superfici concedibili;

-le aree da destinare alla libera fruizione;

-gli interventi di riqualificazione e valorizzazione della costa.

In vista delle future gare, i Comuni dovranno verificare che il proprio PDMC sia aggiornato e coerente con il nuovo quadro normativo, valutando eventuali modifiche alla perimetrazione delle concessioni e all’organizzazione complessiva del fronte mare. L'occasione sarà inutile, inoltre, per integrare il piano demaniale con la pianificazione generale comunale, coordinando le strategie di sviluppo della città con quelle della costa, integrandole.

Per molti enti costieri tale attività rappresenterà il presupposto indispensabile per la predisposizione dei bandi.

Le nuove gare pubbliche

La riforma prevede che le concessioni vengano assegnate attraverso procedure ad evidenza pubblica fondate sui principi di:

-trasparenza;

-imparzialità;

-pubblicità;

-concorrenza;

-non discriminazione.

Tra gli elementi che potranno essere oggetto di valutazione figurano:

-qualità del progetto gestionale;

-sostenibilità ambientale;

-capacità di innovazione;

-accessibilità per le persone con disabilità;

-valorizzazione del territorio;

-servizi offerti all’utenza;

-investimenti programmati;

c-apacità economica e organizzativa dell’operatore.

Le nuove concessioni avranno una durata correlata agli investimenti da realizzare e alla necessità di garantirne il recupero economico.

Le prossime scadenze per i Comuni

Il biennio 2026-2027 sarà determinante. Le amministrazioni comunali dovranno procedere con:

Entro il 2026

-aggiornamento del PDMC;

-censimento delle concessioni esistenti;

-ricognizione delle opere presenti sulle aree demaniali;

-verifica delle pertinenze demaniali;

-definizione dei lotti da porre a gara;

-predisposizione della documentazione tecnica e amministrativa.

Entro il 30 giugno 2027

-avvio delle procedure di evidenza pubblica;

-pubblicazione dei bandi;

-definizione dei criteri di valutazione.

Entro il 30 settembre 2027

-conclusione delle gare;

-individuazione dei nuovi concessionari;

-avvio delle procedure di subentro.

Gli adempimenti per i concessionari

Gli attuali concessionari dovranno prepararsi per tempo alle future gare attraverso:

-aggiornamento della documentazione amministrativa;

-verifica dello stato delle autorizzazioni;

-censimento delle opere esistenti;

-predisposizione dei piani di investimento;

-ricostruzione degli ammortamenti effettuati;

-individuazione degli investimenti ancora non recuperati.

Particolare attenzione dovrà essere dedicata alla corretta classificazione delle opere presenti sulle aree demaniali.

Opere amovibili e opere inamovibili

Uno degli aspetti più delicati della riforma riguarda il destino delle strutture esistenti alla scadenza delle concessioni.

Le opere amovibili

Sono considerate amovibili le strutture che possono essere rimosse senza alterare in modo permanente il bene demaniale, quali, a titolo di esempio:

-cabine prefabbricate;

-chioschi stagionali;

-pedane;

-strutture leggere;

-arredi;

-impianti rimovibili.

In linea generale tali beni restano nella disponibilità del concessionario uscente, che potrà rimuoverli secondo le prescrizioni impartite dall’autorità concedente.

Le opere non amovibili

Sono invece considerate non amovibili (a titolo di esempio):

-edifici in muratura;

-manufatti stabilmente ancorati al terreno;

-fondazioni;

-locali tecnici;

-opere aventi carattere permanente.

Per tali opere trova applicazione l’articolo 49 del Codice della Navigazione.

La norma prevede che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili realizzate sul demanio marittimo siano devolute gratuitamente allo Stato, salvo diversa previsione contenuta nel titolo concessorio.

La devoluzione avviene automaticamente per effetto della legge e non richiede un autonomo trasferimento di proprietà.

Il tema delle pertinenze demaniali

Particolare attenzione dovrà essere dedicata alle cosiddette pertinenze demaniali marittime.

Si tratta di beni che, per effetto della loro incorporazione stabile al demanio, sono entrati a far parte del patrimonio pubblico dello Stato.

Per i Comuni sarà fondamentale procedere a una puntuale ricognizione delle pertinenze esistenti prima dell’avvio delle gare, distinguendo:

-opere già devolute allo Stato;

-opere suscettibili di devoluzione ai sensi dell’art. 49 del Codice della Navigazione;

-beni amovibili appartenenti ai concessionari.

Questa attività risulterà essenziale per evitare contenziosi nelle future procedure di affidamento.

Indennizzi e tutela degli investimenti

La Legge n. 166/2024 introduce specifiche forme di tutela per gli investimenti effettuati dai concessionari uscenti.

Nelle nuove procedure di gara potrà essere riconosciuto un indennizzo correlato agli investimenti non ancora ammortizzati relativi a opere, attrezzature e infrastrutture esistenti.

Per questo motivo sarà necessario predisporre una dettagliata documentazione riguardante:

-valore delle opere;

-data di realizzazione;

-costi sostenuti;

-ammortamenti effettuati;

-quota residua degli investimenti.

La corretta determinazione di tali valori costituirà uno degli aspetti più delicati delle future procedure di gara.

Una sfida amministrativa senza precedenti

L’attuazione della riforma delle concessioni demaniali marittime rappresenta una delle più importanti sfide amministrative degli ultimi anni per gli enti costieri.

L’aggiornamento dei Piani Demaniali Marittimi Comunali, la ricognizione delle pertinenze demaniali, la classificazione delle opere amovibili e inamovibili e la predisposizione dei nuovi bandi richiederanno un intenso lavoro tecnico e amministrativo, che ricadrà in gran parte sugli uffici comunali.

Per i concessionari, invece, sarà fondamentale arrivare preparati alle nuove procedure selettive, documentando correttamente gli investimenti realizzati e predisponendo progetti capaci di valorizzare il patrimonio costiero nel rispetto dei principi di sostenibilità, qualità dei servizi e tutela dell’interesse pubblico.

L’obiettivo finale della riforma è quello di coniugare i principi europei di concorrenza con la valorizzazione delle imprese esistenti e con una gestione sempre più efficiente, trasparente e sostenibile del demanio marittimo, e sarà una occasione per ripianificare le coste italiane, integrando le strategie urbane con quelle di ridisegno dei waterfront rivedendo le strategie turistiche, ambientali e sociali dei singoli Comuni.

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