Il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili definisce un modello tecnico per la valutazione degli investimenti non ammortizzati e dell'equa remunerazione. Le nuove indicazioni si inseriscono nel complesso quadro normativo europeo e nazionale che disciplina il rinnovo delle concessioni demaniali marittime. Per le amministrazioni comunali si apre una fase decisiva, caratterizzata da obblighi istruttori, perizie asseverate e termini ormai ravvicinati.
di Raffaele Di Marcello
Un importante passo avanti nella definizione delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime è rappresentato dall'approvazione delle «Linee Guida per la stima del valore d'indennizzo per i concessionari uscenti da concessioni demaniali marittime», elaborate dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (CNDCEC).
Il documento, approvato il 23 settembre 2026 e divulgato attraverso l'Informativa n. 121 del 16 ottobre 2026, definisce un modello tecnico di valutazione destinato a supportare la quantificazione dell'indennizzo spettante ai concessionari uscenti nell'ambito delle procedure competitive per l'assegnazione delle concessioni.
L'iniziativa assume particolare rilevanza perché interviene su uno degli aspetti più delicati dell'intera riforma del settore balneare: la necessità di conciliare il principio europeo della libera concorrenza con la tutela degli investimenti legittimamente effettuati dagli operatori economici durante il rapporto concessorio.
La questione riguarda migliaia di concessioni demaniali marittime, ma soprattutto coinvolge direttamente i Comuni costieri, chiamati a predisporre le procedure selettive, individuare i criteri di valutazione delle offerte, determinare gli indennizzi e garantire il corretto subentro dei nuovi concessionari.
L'approvazione delle Linee Guida rappresenta dunque un passaggio significativo verso una maggiore uniformità delle valutazioni economiche, in un settore che per anni ha risentito di un quadro legislativo frammentato e di numerosi interventi giurisprudenziali.
Un aspetto merita particolare attenzione: quale valore giuridico assumono le Linee Guida approvate dal CNDCEC?
La risposta richiede una distinzione fondamentale tra la disciplina normativa dell'indennizzo e gli strumenti tecnici utilizzati per determinarne l'importo.
La disposizione di riferimento è costituita dall'articolo 4, comma 9, della Legge 5 agosto 2022, n. 118, nel testo modificato dal Decreto-Legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla Legge 14 novembre 2024, n. 166.
La normativa prevede espressamente il riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente, a carico del concessionario subentrante, e stabilisce che la relativa quantificazione debba avvenire attraverso una perizia asseverata.
La medesima disposizione attribuisce al Presidente del Consiglio Nazionale dei Commercialisti una funzione specifica nel procedimento di individuazione dei professionisti incaricati della valutazione.
È proprio questo collegamento diretto con la legislazione statale a conferire alle nuove Linee Guida una particolare rilevanza istituzionale.
Occorre tuttavia precisare che la loro approvazione non equivale all'emanazione di una legge, di un regolamento statale o del decreto interministeriale previsto dall'articolo 4, comma 9.
Le Linee Guida costituiscono un documento tecnico-professionale autorevole, utilizzabile quale riferimento metodologico per la predisposizione delle perizie e per la verifica della coerenza delle valutazioni.
Non hanno, per il solo fatto dell'approvazione da parte del CNDCEC, efficacia normativa generale né possono modificare i criteri sostanziali stabiliti dal legislatore.
Il loro peso applicativo potrà tuttavia risultare considerevole, soprattutto qualora vengano espressamente richiamate negli atti amministrativi, negli incarichi professionali e negli schemi di gara.
In tale prospettiva, le Linee Guida possono contribuire a definire parametri valutativi omogenei, riducendo il rischio di stime disomogenee e di conseguenti contenziosi.
Il punto centrale è quindi il seguente: l'obbligo di riconoscere e quantificare l'indennizzo deriva dalla legge; le Linee Guida offrono uno strumento tecnico per darvi attuazione, senza sostituirsi alle fonti normative.
L'intera disciplina delle concessioni demaniali marittime deve essere esaminata alla luce del diritto dell'Unione europea.
La norma fondamentale è rappresentata dall'articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE, nota come Direttiva Bolkestein, relativa ai servizi nel mercato interno.
La disposizione stabilisce che, quando il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività risulta limitato a causa della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare procedure di selezione imparziali e trasparenti.
Il sistema europeo si fonda su tre principi essenziali: parità di trattamento tra gli operatori economici, pubblicità e trasparenza nell'affidamento delle concessioni, divieto di rinnovo automatico dei titoli in presenza dei presupposti di applicabilità dell'articolo 12.
A questi principi si affianca l'articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, relativo alla libertà di stabilimento.
La Corte di Giustizia europea ha più volte chiarito la portata di tali disposizioni.
Particolarmente significativa è la sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato contro Comune di Ginosa, con la quale è stato confermato che l'obbligo di selezione imparziale e trasparente, e il divieto di rinnovo automatico previsti dall'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva, producono effetti diretti.
La Corte ha inoltre precisato che anche le amministrazioni comunali sono tenute a disapplicare eventuali disposizioni nazionali incompatibili con tali obblighi europei.
Ne deriva che la disciplina nazionale delle concessioni e degli indennizzi deve essere interpretata in modo da non determinare vantaggi ingiustificati a favore dei concessionari uscenti e da non creare ostacoli sproporzionati all'accesso dei nuovi operatori.
La disciplina organica oggi applicabile alle procedure di affidamento trova il proprio riferimento principale negli articoli 3 e 4 della Legge n. 118/2022, come modificati dal Decreto-Legge n. 131/2024, convertito dalla Legge n. 166/2024.
Il provvedimento del 2024 ha ridisegnato il sistema delle concessioni turistico-ricreative, introducendo una disciplina puntuale delle procedure selettive e degli indennizzi.
Tra gli elementi principali figurano la durata delle nuove concessioni, compresa ordinariamente tra cinque e venti anni, l'obbligo di procedure concorrenziali, la pubblicazione dei bandi, i criteri di selezione e la tutela degli investimenti non ancora ammortizzati.
L'articolo 4, comma 9, dispone che, in caso di rilascio della concessione a un nuovo concessionario, il precedente titolare abbia diritto a un indennizzo a carico del subentrante.
L'indennizzo si articola in due componenti fondamentali.
La prima è di natura patrimoniale: comprende il valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, inclusi quelli realizzati a seguito di eventi calamitosi dichiarati dalle autorità competenti o di sopravvenuti obblighi di legge, al netto degli aiuti e delle sovvenzioni pubbliche eventualmente percepiti e non rimborsati.
La seconda riguarda l'equa remunerazione: è riferita agli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni e deve essere determinata in base ai criteri stabiliti dalla disciplina statale.
Non si tratta, pertanto, di riconoscere automaticamente al concessionario uscente l'intero valore commerciale dell'impresa o l'avviamento aziendale.
Il parametro legale è più circoscritto e richiede una valutazione analitica degli investimenti, della loro effettiva rilevanza economica e del relativo ammortamento.
La legge aveva previsto che i criteri per l'equa remunerazione fossero definiti mediante decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, entro il 31 marzo 2025.
Alla data del 17 ottobre 2026, dalle fonti consultate tale decreto non risulta ancora adottato. Ciò rende particolarmente significativa la pubblicazione delle Linee Guida del CNDCEC, senza però attribuire loro la capacità giuridica di sostituire il decreto ministeriale.
Il legislatore, peraltro, ha espressamente stabilito che la mancata adozione del decreto non giustifica il mancato avvio delle procedure di affidamento.
Le nuove Linee Guida mirano a costruire una metodologia di stima fondata su elementi verificabili e criteri economico-aziendali.
Il documento affronta, in particolare, la ricostruzione della base informativa, l'individuazione degli investimenti rilevanti, il calcolo della componente patrimoniale e la determinazione dell'equa remunerazione.
Il principio metodologico è quello di una valutazione analitica e documentata, capace di distinguere il valore degli investimenti effettivamente riconoscibili da altre componenti del valore aziendale.
Sul piano operativo, particolare attenzione deve essere riservata alla documentazione contabile e fiscale, ai titoli autorizzativi, alla data di realizzazione delle opere, agli ammortamenti già effettuati, agli eventuali contributi pubblici e alla vita economica residua degli investimenti.
Le Linee Guida possono così contribuire a rendere più omogenee le perizie, ma il risultato rimane subordinato alla verifica dei singoli investimenti e alla loro ammissibilità secondo la legge.
La complessità delle valutazioni rende evidente perché l'indennizzo non possa essere determinato attraverso una percentuale forfettaria del fatturato dello stabilimento, una semplice stima immobiliare o un generico valore di mercato dell'attività balneare.
La pubblicazione delle Linee Guida assume un significato particolarmente rilevante per le amministrazioni comunali.
L'articolo 4, comma 9, della Legge n. 118/2022 stabilisce infatti che il valore dell'indennizzo debba essere determinato mediante una perizia acquisita dall'ente concedente prima della pubblicazione del bando di gara.
Il procedimento prevede che il professionista, o il collegio di professionisti, sia nominato dall'ente concedente tra cinque nominativi indicati dal Presidente del CNDCEC.
La perizia deve essere asseverata e accompagnata da un'esplicita dichiarazione di responsabilità professionale.
Le spese della perizia sono poste dalla legge a carico del concessionario uscente.
Questa previsione comporta conseguenze operative precise.
L'amministrazione non può limitarsi ad accettare acriticamente una stima prodotta dal concessionario, né sostituire il procedimento previsto dalla legge con una valutazione sommaria.
È necessario organizzare l'acquisizione della documentazione, procedere alla nomina secondo la disciplina statale, acquisire la perizia e verificarne la completezza formale e la coerenza rispetto ai presupposti amministrativi disponibili.
La valutazione economica è di competenza del professionista incaricato, mentre all'ente concedente spettano le verifiche istruttorie e la corretta gestione del procedimento.
Il valore dell'indennizzo deve poi trovare espressa indicazione nel bando, insieme ai termini e alle modalità per il relativo pagamento.
Un ulteriore elemento significativo riguarda il perfezionamento del rapporto concessorio: in caso di subentro di un nuovo concessionario, la legge lo subordina all'avvenuto pagamento di una quota dell'indennizzo non inferiore al 20%.
Il mancato tempestivo pagamento comporta le conseguenze decadenziali stabilite dalla normativa, senza determinare la prosecuzione automatica del rapporto con il concessionario precedente.
È importante evidenziare che la competenza regionale in materia di governo del demanio marittimo non si estende liberamente alla disciplina della concorrenza.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n. 89 del 2025, che ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune disposizioni della Legge Regionale Toscana n. 30/2024.
Le norme regionali censurate disciplinavano, tra l'altro, criteri di premialità e modalità di determinazione degli indennizzi ai concessionari uscenti.
La Corte ha chiarito che la regolazione delle procedure comparative e gli aspetti incidenti sull'assetto concorrenziale del mercato rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
La pronuncia assume rilevanza generale anche per le altre Regioni.
Ne deriva che le discipline regionali e gli atti comunali devono essere applicati nel rispetto della legislazione statale e del diritto europeo, senza introdurre meccanismi di indennizzo o criteri selettivi incompatibili con le norme sovraordinate.
La sentenza rafforza indirettamente l'importanza di metodologie tecniche uniformi a livello nazionale, quali quelle elaborate dal CNDCEC, purché restino nell'ambito dei criteri fissati dalla legge.
L'avvio delle procedure selettive comporta una serie di attività amministrative che non possono essere concentrate nella sola fase di pubblicazione del bando.
L'ente concedente deve preliminarmente ricostruire il quadro delle concessioni in essere, verificare la documentazione amministrativa, individuare gli investimenti dichiarati, acquisire le perizie e predisporre la documentazione di gara.
Le principali attività possono essere così sintetizzate:
Ricognizione delle concessioni: verifica dei titoli, delle superfici, delle scadenze, degli atti integrativi e delle condizioni concessorie.
Verifica demaniale e urbanistico-edilizia: ricognizione delle opere esistenti, della loro amovibilità, dei titoli autorizzativi e dell'eventuale applicazione dell'articolo 49 del Codice della Navigazione.
Acquisizione della documentazione economica: raccolta dei dati contabili necessari alla ricostruzione degli investimenti.
Nomina dei professionisti e acquisizione delle perizie asseverate: secondo l'articolo 4, comma 9, della Legge n. 118/2022.
Predisposizione dei bandi: definizione della durata, dei requisiti, dei criteri di selezione, del canone e dell'indennizzo.
Pubblicazione e svolgimento delle procedure comparative: nel rispetto dei principi europei, degli obblighi di trasparenza e delle modalità previste dalla legislazione nazionale.
Aggiudicazione e stipulazione: verifica dei requisiti dell'aggiudicatario, degli adempimenti economici e delle condizioni per il subentro.
La legge prescrive che i bandi siano pubblicati per almeno trenta giorni sul sito istituzionale dell'ente concedente e sull'albo pretorio online del Comune territorialmente interessato.
Sono inoltre previste forme ulteriori di pubblicazione, nel Bollettino Ufficiale regionale, nella Gazzetta Ufficiale italiana e nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea, in relazione alle caratteristiche e alla durata delle concessioni.
Gli atti della procedura devono essere pubblicati anche nella sezione «Amministrazione trasparente», ai sensi del D.Lgs. n. 33/2013.
Il bando deve assegnare ai concorrenti un termine non inferiore a trenta giorni per la presentazione delle domande e deve contenere gli elementi prescritti dall'articolo 4, comma 4.
Il profilo più urgente è rappresentato dai termini fissati dalla legislazione nazionale.
L'articolo 3 della Legge n. 118/2022, come modificato dalla Legge n. 166/2024, prevede la prosecuzione dell'efficacia delle concessioni rientranti nelle fattispecie individuate dalla disposizione fino al 30 settembre 2027, mentre l'articolo 4 disciplina le procedure di affidamento.
Per le concessioni soggette al regime transitorio occorre distinguere la scadenza del titolo dal termine fissato per l'avvio della gara.
|
Data |
Adempimento o evento |
Riferimento |
|---|---|---|
|
31 marzo 2025 |
Termine, già trascorso, per il decreto ministeriale sui criteri dell'equa remunerazione |
Art. 4, comma 9, L. 118/2022 |
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30 giugno 2027 |
Termine massimo per avviare le procedure selettive in sede di prima applicazione |
Art. 4, comma 3 |
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31 luglio 2027 |
Relazione del MIT al Parlamento sullo stato delle procedure al 30 giugno |
Art. 3, comma 4 |
|
30 settembre 2027 |
Termine di efficacia previsto dal regime transitorio delle concessioni |
Art. 3, commi 1 e 2 |
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31 marzo 2028 |
Limite massimo dell'eventuale differimento motivato, nei casi consentiti |
Art. 3, comma 3 |
|
30 giugno 2028 |
Relazione finale del MIT al Parlamento |
Art. 3, comma 4 |
La scadenza del 30 giugno 2027 riveste particolare importanza per i Comuni: non rappresenta un semplice termine indicativo, ma il limite espressamente individuato dall'articolo 4, comma 3, per l'avvio delle procedure di prima applicazione relative ai titoli richiamati dalla disposizione.
La regola ordinaria dello stesso comma impone invece l'avvio delle procedure almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio.
Per quanto riguarda il termine del 30 settembre 2027, deve essere precisato che la sua previsione legislativa non elimina la necessità di verificare la compatibilità del regime transitorio con i principi dell'Unione europea e con la giurisprudenza applicabile al caso concreto.
Anche il differimento al 31 marzo 2028 non costituisce una proroga generalizzata: richiede ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura e un provvedimento espressamente motivato dell'amministrazione competente.
L'ormai prossimo avvio delle gare pone una questione particolarmente delicata sotto il profilo della responsabilità amministrativa.
Il mancato completamento delle attività preparatorie potrebbe compromettere il rispetto delle scadenze e aumentare il rischio di impugnazioni, contestazioni e richieste risarcitorie.
La presenza delle nuove Linee Guida rende ancora più evidente la necessità di organizzare tempestivamente le operazioni di valutazione economica.
Occorre tuttavia evitare un equivoco: la pubblicazione delle Linee Guida non fa sorgere, da sola, nuovi termini di legge o nuovi obblighi sanzionati per i Comuni. Gli obblighi amministrativi discendono dalla legislazione nazionale e dalle disposizioni applicabili alle singole concessioni.
Sul piano organizzativo, risulta quindi opportuno che le amministrazioni comunali approvino un cronoprogramma interno, individuino i responsabili dei procedimenti, programmino le attività istruttorie e assicurino la disponibilità delle risorse professionali necessarie.
Per i Comuni che gestiscono numerose concessioni balneari, come avviene in diverse località costiere abruzzesi, la complessità delle istruttorie può rendere indispensabile un coordinamento tra uffici demanio, urbanistica, edilizia, patrimonio e settore finanziario.
L'eventuale assenza di un quadro ministeriale completo sui criteri di remunerazione non deve tradursi in una paralisi amministrativa, essendo espressamente previsto dal legislatore che la mancata adozione del relativo decreto non giustifichi il mancato avvio delle gare.
L'approvazione delle Linee Guida del CNDCEC costituisce un passaggio importante nel percorso di riordino delle concessioni demaniali marittime.
Per la prima volta, nell'attuale quadro legislativo, viene messo a disposizione un modello tecnico nazionale specificamente destinato alle perizie previste dall'articolo 4, comma 9, della Legge n. 118/2022.
La loro rilevanza non deriva da una presunta efficacia regolamentare, ma dall'autorevolezza dell'organismo professionale che le ha elaborate e dal collegamento con una procedura di valutazione disciplinata direttamente dal legislatore statale.
La sfida principale rimane tuttavia quella della concreta applicazione.
Il sistema delineato dalle norme europee e nazionali impone infatti di contemperare interessi differenti: apertura del mercato, tutela degli investimenti, valorizzazione del patrimonio demaniale, qualità dei servizi turistici e certezza dei rapporti giuridici.
In questo scenario le amministrazioni comunali assumono un ruolo decisivo.
Non è più sufficiente attendere ulteriori chiarimenti legislativi o l'approvazione di schemi nazionali di gara. È necessario avviare le attività amministrative propedeutiche, acquisire le informazioni indispensabili e predisporre procedure sostenibili sotto il profilo giuridico, tecnico ed economico.
Il 30 giugno 2027 rappresenta dunque la principale scadenza operativa da considerare nella programmazione comunale.
L'effettivo rispetto del calendario dipenderà anche dalla capacità delle amministrazioni di affrontare fin da ora il tema degli indennizzi, superando le incertezze interpretative e applicando correttamente le disposizioni vigenti.
Le nuove Linee Guida possono costituire un supporto significativo in tale percorso. Non risolvono automaticamente tutte le criticità del settore, ma offrono un riferimento tecnico che potrà contribuire a rendere più trasparenti, confrontabili e difendibili le valutazioni economiche alla base delle future procedure concorsuali.
|
Fonte |
Oggetto |
|---|---|
|
Direttiva 2006/123/CE, art. 12 |
Procedure selettive e divieto di rinnovo automatico |
|
Art. 49 TFUE |
Libertà di stabilimento |
|
R.D. 327/1942, artt. 36 e 49 |
Concessioni demaniali e devoluzione delle opere |
|
D.L. 400/1993, convertito dalla L. 494/1993 |
Disciplina delle concessioni turistico-ricreative |
|
L. 118/2022, artt. 3 e 4 |
Durata transitoria, gare e indennizzi |
|
D.L. 131/2024, convertito dalla L. 166/2024 |
Nuova disciplina delle procedure di affidamento |
|
D.Lgs. 33/2013 |
Trasparenza amministrativa |
|
L.R. Abruzzo 141/1997 |
Gestione e pianificazione del demanio marittimo |
|
CGUE, sentenza C-348/22 del 20 aprile 2023 |
Efficacia diretta dell'articolo 12 della Direttiva servizi |
|
Corte costituzionale, sentenza 89/2025 |
Limiti delle competenze regionali su gare e indennizzi |
|
CNDCEC, Informativa 121/2026 |
Linee Guida nazionali per la stima degli indennizzi |
Documenti principali consultabili online: Informativa CNDCEC n. 121/2026 e allegato; Testo coordinato del D.L. 131/2024; Sentenza della Corte costituzionale n. 89/2025; linee guida per la stima del valore di indennizzo.
Nota di aggiornamento: articolo redatto sulla base delle fonti consultate al 17 ottobre 2026. La ricostruzione della metodologia delle Linee Guida è fondata sull'Informativa CNDCEC e sulle analisi pubblicate del documento; non costituisce una verifica autonoma integrale del relativo allegato tecnico. Prima di utilizzare le indicazioni per bandi o provvedimenti amministrativi, è opportuno verificare il testo integrale, gli eventuali successivi provvedimenti ministeriali e la disciplina vigente applicabile alla singola concessione.
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