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A. Cimellaro (Ufficio Tecnico n. 11-12/2010)

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Con il decreto legislativo 128/2010 è stata completamente riscritta la parte II del d.lgs.  152/2006 (c.d. “Codice dell’ambiente”) e segnatamente le disposizioni in tema di VAS e VIA. Il presente contributo, pur nella consapevolezza della sua sommarietà, intende fornire agli operatori un primo approccio interpretativo che ne possa orientare l’azione pratica

Quasi a voler osservare una (non scritta) prescrizione di rispetto di una cadenza biennale delle modifiche da apportare al c.d. “Codice dell’ambiente” (d.lgs.  152/2006, modificato dal d.lgs. 4/2008 e oggi dal d.lgs. 128/2010, d’ora in avanti denominato anche Codice), il legislatore ha prodotto il citato d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128 (in G.U. 11 agosto 2010, n. 186, supp.  ord. n. 184) che, dalla sua entrata in vigore – 26 agosto 2010 –, comincia ad inquietare gli operatori dei settori del Codice investiti da tali modifiche che, fatta eccezione per talune integrazioni della parte prima dedicata ai principi generali, attengono alla:
- parte seconda (alla quale saranno dedicate le seguenti riflessioni) concernente le procedure di VIA (valutazione impatto ambientale), VAS (valutazione ambientale strategica), Valutazione d’incidenza (1) e Autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.);
- alla parte quinta, dedicata alle emissioni in atmosfera.

Venendo alle specifiche tematiche oggetto del presente contributo, si rileva che, in disparte le questioni di rilievo costituzionale, connesse alla legittimità o meno del divieto di deroga, modifica o abrogazione delle norme del Codice se non attraverso una legge in senso formale del Parlamento (non sembrando a ciò sufficiente neanche una legge delegata) e pur sempre nel (già presente e oggi esplicitato chiaramente) rispetto del diritto europeo (espressione, invero, alquanto generica), degli obblighi internazionali e delle competenze delle regioni e degli enti locali, quel che rileva è l’incidenza del nuovo testo sul piano dell’azione pratica.

Una prima parziale dose di tranquillità è assicurata dal regime transitorio espresso nella disposizione dell’art.  4 d.lgs. 128 cit. che al comma 5 stabilisce che le “procedure di VIA, VAS e AIA avviate precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento”, facendo salve le relative procedure.

Rimane, invero, l’incertezza (che avrebbe ben potuto essere dissolta dal legislatore) di cosa debba intendersi per “procedure avviate”: se, cioè, sia sufficiente come sembra ragionevole la trasmissione all’autorità competente del rapporto preliminare sia ai fini (art. 12) della verifica di assoggettabilità, ove prevista, sia in via di procedura ordinaria (art. 13).

Un dubbio rimane, inoltre, per quel concerne la valutazione di incidenza, relativa alle zone di protezione speciali (ZPS) e ai siti di interesse comunitario (SIC) di cui al d.P.R. 357/1997, valutazione menzionata nella rubrica del titolo I del Codice (e quindi disciplinata da esso) e che, come è noto, ha una propria autonoma procedura quando non sia ricompresa nella procedura di valutazione di impatto ambientale.

In quest’ultimo caso, non avendo il legislatore disposto, per la valutazione di incidenza, la salvezza delle procedure in corso (né delle relative norme vigenti a tale momento), deve ritenersi che l’avvio di una valutazione d’incidenza, pur effettuato prima del 26 agosto 2010 (lo si rammenta, data di entrata in vigore delle modifiche del Codice dell’ambiente), non dovrebbe essere d’ostacolo alla applicazione della nuova normativa alle procedure a tale fine avviate (ovviamente, laddove le nuove norme siano, nei singoli casi, incompatibili con la precedente normativa afferente detta valutazione).  Sia consentito suggerire che, atteso il carattere anche compilativo del Codice, forse sarebbe stato opportuno abrogare il d.P.R. 357/1997 e ricondurre tutta la disciplina all’interno del Codice medesimo.

Sotto il profilo procedurale, si prevede espressamente (art. 9, comma 1), ove ve ne fosse bisogno, l’applicazione della legge 241/1990 per tutte le procedure ambientali, ivi inclusa quella strategica (art. 7, comma 7, lett. e) e non solo quindi, come avveniva in passato, per le disposizioni (artt. 7 e 8 l. 241/1990) sulla partecipazione.  Ciò premesso, giova, così, conoscere nel dettaglio quali novità possano enuclearsi dalla regolamentazione di recente introdotta, allorché l’operatore debba accingersi ad attivare la procedura ambientale del caso.
In tema di VAS, mentre rimane ferma (art. 5 comma 1, lett. a) la definizione già presente nel Codice, si introducono nuove definizioni di ordine tecnico con l’aggiunta di nuovi commi nel medesimo articolo (dal comma i-bis al comma i-novies; commi l, l-bis e l-ter; commi m-bis e m-ter).

Una prima novità riguarda l’ambito applicativo. Infatti, per i piani e programmi che riguardano l’uso di piccole aree a livello locale e in caso di modifiche minori di tutti i piani e programmi assoggettati alla normativa, si limita (art. 6, comma 3) l’assoggettamento alla valutazione in parola solo per quelli che, secondo l’autorità, producano effetti significativi sull’ambiente in funzione, come scritto nel testo di legge, del diverso “livello di sensibilità ambientale” dell’area oggetto di intervento.
Lo stesso è a dirsi (art. 6, comma 3-bis) per i piani che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei singoli progetti che sono sviluppati in attuazione dei piani o programmi.

Appare rilevante, invero, la nuova disposizione che stabilisce (art. 6, comma 12) che per le modifiche (“le varianti”) dei piani e programmi di natura urbanistico/territoriale la VAS non è necessaria ove si intenda procedere alla localizzazione delle singole opere (quindi, a quanto è dato leggere, per le varianti parziali o puntuali o “lenticolari” – come usa dire la giurisprudenza –, mentre la procedura VAS dovrebbe effettuarsi per le c.d. “varianti generali” di piano).

La verifica di assoggettabilità e l’ordinaria procedura
Fuori dalle ipotesi ordinarie (art. 6, comma 2, lett. a) e lett. b)) nelle quali si applica sempre e comunque la normale procedura VAS, è prevista con le nuove disposizioni una verifica preventiva di assoggettabilità (screening) – entro 90 gg. – limitatamente (art. 11, comma 1, lett. a)) ai piani e programmi che riguardano l’uso di aree “a livello locale” nonché per quei piani o programmi che presentino modifiche minori di cui all’art. 6 cit. Come a dire, per queste ipotesi di minor rilievo, la verifica preventiva può giungere ad escludere la necessità dell’ordinaria procedura VAS.

Quel che forse costituisce la novità principale (art. 11, comma 3) in materia è l’anticipazione della procedura di VAS rispetto all’approvazione dei piani o programma cui la stessa si riferisce, vale a dire, a quanto è dato evincere, che la procedura sulla VAS deve essere completa durante la fase di elaborazione degli stessi (onde evitare – è da presumere – che si proceda all’approvazione del piano o programma quando la valutazione in parola fosse negativa).
Quel che la stessa disposizione non fa bene comprendere è, invece, la sottoposizione a VAS dei piani o programmi “all’avvio della relativa procedura legislativa” (a meno di non ritenere necessaria – ma ciò sembra troppo – la valutazione strategica prima che il legislatore statale o regionale – cominci l’iter legislativo di pertinenza per l’approvazione di un programma, come ad esempio, per le infrastrutture strategiche della c.d.  “legge obiettivo”).

Il provvedimento: il parere motivato
Onde pervenire alla decisione finale dell’Autorità competente, si semplifica, anche per la VAS così come per la VIA, l’iter documentale (affidato solo ai mezzi informatici e solo, in estrema ipotesi di difficoltà tecniche, a quello cartaceo), mentre la procedura si conclude, come in passato, con il “parere motivato” entro 90 giorni dalla scadenza di tutti i termini di cui all’art.  14 (che, in realtà, ne menziona in sostanza uno solo, quello di 60 gg. dalla pubblicazione dell’avviso per le osservazioni degli interessati).

In altri termini, il rapporto preliminare costituisce l’avvio della procedura – ma solo per le ipotesi minori per i casi di cui all’art. 6, commi 3 e 3-bis – mentre il vero e proprio rapporto ambientale (che fa parte integrante del piano o programma) si pone a valle della consultazione effettuata sul rapporto preliminare e costituisce il momento di avvio dell’ordinaria procedura di VAS.  Una volta emesso il parere di cui sopra, esso va trasmesso (art. 16 del Codice), unitamente a tutta la documentazione, all’organo competente ad approvare il piano o il programma.

Quanto alla partecipazione, vale il principio fissato dall’art. 15 del Codice (in luogo delle relative norme previste dalla legge 241/90) volto a stabilire una forma di coordinamento con le regole partecipative previste dalle specifiche normative, anche regionali, riferite ai singoli piani e programmi oggetto della VAS (ovvero, ciò equivale a dire che prevalgono le forme di pubblicità dei piani e programmi, sempre ammesso che ve ne siano di specifiche. In questo caso, si deve, perciò, ritenere affrettata l’esclusione delle regole degli artt.  7 e 8 della legge 241/90 le quali, comunque, rimangono, come tutte le norme della legge 241/90, come presidio residuale).

In tema di VIA, si rovescia la prospettiva concentrata nel precedente testo del Codice solo sulle fasi procedurali, laddove oggi si privilegia il dato sostanziale e finalistico, avendo per scopo la valutazione in parola, come dice il nuovo testo, di acclarare gli effetti – significativi e negativi – di un determinato progetto sull’ambiente e trovare le migliori soluzioni (anche tramite le prescrizioni del provvedimento di VIA) per assicurare la compatibilità con l’ambiente.