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Nell’ultimo decennio, il triste e purtroppo frequente fenomeno degli incidenti sui luoghi di lavoro, ha indotto il Legislatore ad ampliare i profili di responsabilità del datore di lavoro e ad inasprire le sanzioni irrogabili in caso di mancato rispetto delle norme poste a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori. Tale ampliamento dei profili di responsabilità ha interessato anche il settore dei lavori pubblici comportando un notevole estendimento della sfera di competenza e, conseguentemente, di responsabilità del R.U.P. (Responsabile Unico del Procedimento), il quale si configura, sempre più, come centro unitario di imputazione delle funzioni di impulso, organizzazione, direzione, scelta, responsabilità e vigilanza in ordine a tutti gli aspetti inerenti il, già di per sé, complesso ciclo dell’appalto pubblico.

In materia di sicurezza, il recente D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice dei Contratti), all’art. 10 comma 2 e 3, stabilisce che ai fini del rispetto delle norme sulla sicurezza e salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro, il responsabile del procedimento assume il ruolo di responsabile dei lavori. Nello svolgimento dell’incarico di responsabile dei lavori, il responsabile del procedimento, salvo diversa indicazione e fermi restando i compiti e le responsabilità di cui agli articoli 90, 93, comma 2, 99, comma 1, e 101, comma 1, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81:
a) richiede la nomina del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori e”vigila” sulla loro attività;
b) provvede, sentito il direttore dei lavori e il coordinatore per l’esecuzione, a “verificare” che l’esecutore corrisponda gli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso.

In buona sostanza, dunque, la normativa vigente, fermi restando i non pochi compiti e responsabilità già previsti nel testo coordinato sulla sicurezza del 2008, pone in capo al R.U.P. un generale e non delegabile dovere di vigilanza, controllo e verifica “del” e “sul” rispetto della normativa in materia di sicurezza sul lavoro, che, ad una più attenta analisi, e, per una serie di ragioni per lo più di ordine pratico, pare essere eccessivamente gravoso e non facilmente e compiutamente assolvibile in concreto.
In particolare, il dovere di vigilanza e verifica pare essere eccessivamente gravoso sia per la lunga durata del periodo in cui l’attività di controllo deve essere svolta, che per la quantità dei soggetti da controllare.

Ed invero, il Rup, da un lato, deve vigilare sul rispetto delle norme in materia di sicurezza sin dalla fase della progettazione, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, fino alla consegna dell’opera attraverso la cruciale fase di esecuzione dei lavori, dall’altro, deve verificare ed assicurare che le norme e i piani di sicurezza all’uopo predisposti, vengano osservati e/o fatti osservare, nell’ordine, dal progettista, dal direttore dei lavori, dall’impresa appaltatrice ed eventuali ditte subappaltatrici, dalle relative maestranze e addirittura dal o dai coordinatori della sicurezza, a loro volta, preposti a vigilare sull’applicazione, da parte delle imprese esecutrici, delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza e coordinamento.

Conseguentemente, in materia di sicurezza sul lavoro, il Rup viene ad assumere una delicatissima posizione di garanzia che lo espone a gravi responsabilità, sia di natura civile sia soprattutto di natura penale, essendo di fatto possibile ricondurre, eziologicamente, alla sua posizione e al suo generico dovere di vigilanza e verifica, qualsivoglia violazione, commissiva od omissiva, da chiunque posta in essere, anche dallo stesso lavoratore, delle norme poste a tutela della sicurezza e dell’incolumità dei lavoratori. A conferma di ciò, di recente, la giurisprudenza di legittimità (Corte di Cassazione - IV Sezione Penale - Sentenza n. 41993 del 15 novembre 2011) ha affermato il principio di diritto secondo il quale omissis....sul Responsabile Unico del Procedimento grava una posizione di garanzia connessa ai compiti di sicurezza non solo nella fase genetica dei lavori, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, ma anche durante il loro svolgimento ove è previsto che debba svolgere un'attività di sorveglianza del loro rispetto.…..omissis…. Per cui, in astratto, anche il comportamento negligente del lavoratore che non adotta i necessari e previsti presidi individuali di sicurezza, potrebbe essere ricondotto alla sfera di responsabilità del responsabile dei lavori, e dunque del Rup, in quanto, a giudizio dei Giudici di legittimità, costituendo le negligenze del lavoratore fatti prevedibili a cui si deve porre riparo, una simile condotta non è da sola idonea a produrre l'evento.

Oltre che eccessivamente gravoso, il dovere di vigilanza, controllo e verifica posto in capo al Rup pare anche essere non facilmente assolvibile in concreto, per l’evidente ragione che la sua compiuta osservanza richiederebbe un controllo ininterrotto sui cantieri, sulle imprese e sui lavoratori che, per quantità di funzioni assegnate e carichi di lavoro, appare essere difficilmente praticabile soprattutto ove si consideri che, normalmente, il Rup, essendo anche il funzionario-responsabile dell’ufficio pubblico (comunale, provinciale, regionale ecc.) cui è preposto, non si dedica e non potrebbe dedicarsi ad un’unica opera pubblica, ma, specie nelle piccole realtà, deve occuparsi (normalmente con scarse risorse umane, materiali ed economiche) di tutta una serie infinita di interventi, richiesti dall’Amministrazione di appartenenza o dai cittadini, ciascuno dei quali (come noto agli addetti) comporta il disbrigo quotidiano di un’enorme, e per certi versi incomprensibile, quantità di pratiche e adempimenti burocratici che, inesorabilmente, aumentano e si complicano ad ogni nuovo intervento legislativo, e che, inevitabilmente, ostacolano l’esercizio da parte del funzionario di un costante e programmato controllo di legalità e di rispetto delle regole vigenti nella materia in parola.

Evidentemente, e ci mancherebbe altro, la sicurezza e la salute dei lavoratori devono essere salvaguardate e tutelate in qualsiasi settore e con l’impiego di qualsiasi strumento. Altrettanto evidentemente è necessario potenziare i controlli ed ampliare i profili di responsabilità dei soggetti ad essi preposti, ma, probabilmente, sarebbe opportuno ed auspicabile che le figure chiamate a garantire, vigilare, controllare e verificare il rispetto delle norme in materia di sicurezza, vengano poste nella condizione di poter compiutamente e concretamente assolvere ai propri doveri. Altrimenti, il rischio è quello di adottare, nell’immediatezza di tragedie ed emergenze, provvedimenti di “facciata” che, pur riscuotendo ampi consensi, nella realtà non risolvono la problematica. Si vuol dire che il grado di sicurezza per i lavoratori impiegati nei cantieri pubblici e soprattutto la prevenzione degli incidenti, non aumenta con un indiscriminato estendimento dei profili di responsabilità al maggior numero possibile dei soggetti coinvolti, ma piuttosto con l’accentramento delle funzioni di verifica e controllo, e conseguentemente di responsabilità, in un unico soggetto che, libero da altre incombenze, possa davvero garantire una costante ed ininterrotta opera di vigilanza, verifica e controllo.

A parere di chi scrive tale soggetto, per quanto sopra sinteticamente detto, all’evidenza e allo stato, non può essere il Rup.

Dott. Lucio Perrella