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L’evoluzione della disciplina sui rifiuti relativamente a quanto fatto (nel “voluto” del dato normativo) oggetto della gestione “pubblica”, partendo dalle prime, necessarie, esigenze di ordine igienico-sanitario, abbia - vieppiù - assunto una più marcata vocazione imprenditoriale e commerciale, ciò tramite l’estendimento del regime di “privativa” e/o con l’avvio di servizi integrativi, complementari, accessori, ecc. (1).
Pervero, relativamente ai rifiuti urbani (e quind’anche agli assimilati) continua a porsi:

• un problema sulla classificazione (2): dove, al di là della nozione di rifiuto (con le eccezioni, le deroghe, eccetera) prevale un aspetto che potremo chiamare “additivo”, per cui nell’ambito della gestione dei rifiuti urbani vengono ad essere fagocitate altre tipologie di rifiuti  (tramite l’assimilazione e/o con l’attrazione di certuni flussi)  oppure diverse tipologie non assimilabili, ricadenti – in altra forma - entro la medesima gestione (rifiuti speciali che vengono gestiti dal servizio pubblico);
• un problema sulla quantità: dove la logica e gli obiettivi paiono sostanzialmente volgersi: 1) ad una “ottimizzazione” del sistema di servizio integrato pubblico; 2) a sfruttare per lo più le opportunità  offerte dai servizi e/o economiche, non tanto a fronteggiare il problema ambientale e/o igienico sanitario; 3) ad ostentare e/o perseguire dei “numeri” e delle “percentuali”, sintomaticamente quelli/e relativi/e al “successo” della raccolta differenziata, talvolta con sistemi opinabili di contabilizzazione del censimento e dello intercetto dei flussi di rifiuti, della loro effettiva recuperabilità, ecc.;
• un problema sulla qualità: che sta diventando la vera discriminante del servizio (non solo pubblico), per logiche che sono anche di mercato, poiché esso elemento costituisce e/o condiziona la possibilità della cosiddetta “valorizzazione” del materiale (del suo  effettivo e più conveniente recupero/riciclaggio) e/o di garanzia (anche nell’omogeneità) di una più sicura tutela ambientale e/o di un più efficiente funzionamento di un impianto, di minori o maggiori costi e/o ricavi gestionali per il sistema integrato di gestione, eccetera.

1. LA QUESTIONE DELL’ASSIMILAZIONE: DISCIPLINA E PROBLEMATICHE

A. La disciplina “prima” della Legge comunitaria 1993: il D.P.R. 915/1982 e la Deliberazione Interm. 1984.

Per una minima ricostruzione normativa dal punto di vista storico (che diventa, come vedremo, anche una ricostruzione del “senso” di talune disposizioni) ci limitiamo a rammentare (3):

• il regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175 (testo unico per la finanza locale) (4);
• il t.u. leggi sanitarie del 1934 che attribuiva ai comuni il compito di disciplinare lo smaltimento dei rifiuti mediante i regolamenti locali di igiene;
• la Legge 20 marzo 1941, n. 366 (rimasta in vigore fino al 1982) “Raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani”;
• il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 “Attuazione delle direttive (Cee) n. 75/442 relativa ai rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili e n.78/319 relativa ai rifiuti tossici e nocivi”(5);
• la delibera del 27 luglio 1984 del Comitato Interministeriale recante “Disposizioni per la prima applicazione dell’art.4 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, concernente lo smaltimento dei rifiuti”;
•  le successive delibere del Comitato Interministeriale: del 13 dicembre 1984 e del 14 luglio 1986;
•  la legge n. 349/1986 istitutiva del Ministero dell’ambiente, la lLegge-quadro 29 ottobre 1987, n. 441 recante “Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti” di conversione del d.l. 31 agosto 1987, n. 361;
• i decreti emanati dal Ministero dell’Ambiente in attuazione di previsioni contenute nella Legge 441/1987;
• la Legge-quadro n. 475/1988 di conversione del d.l. n. 397/1988;
•  ecc.

Stante l’importanza che assume, ai fini dell’assimilazione, il d.P.R. 10 settembre 1982, n.915, giova brevemente evidenziare come le amministrazioni comunali, esercitando la potestà regolamentare (ex art. 8, comma 2, del cit. d.P.R.) potevano disciplinare i servizi dei servizi urbani, assimilando ai rifiuti urbani taluni rifiuti speciali, diversamente (ovvero senza la prevista dichiarazione di assimilazione), questi rifiuti rimanevano speciali (6). Con la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, applicata dai Comuni con appositi regolamenti (ex art. 270, comma 3, del r.d. 14 settembre 1931, n. 1175, come modificato dall’art. 21 del cit. d.P.R. 915/1982 (7)) dovevano coprirsi non solo il costo dello smaltimento dei rifiuti “interni”, ma anche di quelli “esterni”. Una volta eseguita l’assimilazione, ai rifiuti assimilati a quelli urbani si applicavano le disposizioni vigenti per questi ultimi.
Ed i criteri generali di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani, sono stati dettati – in attuazione dell’ art.4 lett. e), del d.P.R. 915/1982 e dell’art.3 della Legge 441/1987 – con deliberazione 27 luglio 1984  del Comitato interministeriale “Disposizioni per la prima applicazione dell’articolo 4 del d.P.R. 10 settembre 1982, n.915, concernente lo smaltimento dei rifiuti” (8).
Con questa deliberazione sono state indicate al paragrafo 1 (Classificazione dei rifiuti), punto 1.1 (Criteri generali per l’assimilabilità dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani) ipotesi (rectius, criteri) di assimilabilità di natura tecnologica, rivolte a consentire, senza accrescere i rischi per la salute dell’uomo e/o per l’ambiente, lo smaltimento dei rifiuti speciali in impianti aventi le caratteristiche minimali fissate in funzione dello smaltimento, negli stessi impianti dei rifiuti urbani, ossia in impianti comuni.
“Nel caso in cui i rifiuti speciali, assimilati ai sensi di tali criteri, vengano conferiti ai soggetti che gestiscono il servizio pubblico,i termini e le modalità di conferimento, nonché il compenso per lo smaltimento” vengono definiti da “apposita convenzione” ai sensi dell’art. 3, comma 3, del d.P.R. n.915/1982”.
Viene inoltre fatta espressamente salva la facoltà dei Comuni di disciplinare in ambito regolamentare “l’assimilabilità dei rifiuti derivanti da attività agricole, artigianali, commerciali e di servizi, nonché da ospedali, istituti di cura ed affini, sia pubblici che privati (9), ai fini dell’ordinario conferimento dei rifiuti medesimi al servizio pubblico e della connessa applicazione delle disposizioni di cui agli articoli da 268 a 298 del testo unico per la finanza locale, approvato con regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175, e successive modificazioni ed integrazioni (10)“ (11).
Tuttavia con deliberazione 13 dicembre 1984 il predetto Comitato nell’apportare modifiche ed integrazioni alla precedente propria deliberazione, affermava la facoltà dei comuni di disciplinare, nell’ambito del regolamento adottato in materia, l’assimilabilità ai rifiuti urbani di quelli che derivavano, oltre che da attività agricole, da imprese artigianali, da esercizi commerciali, servizi, ospedali, istituti di cura e simili, pubblici e privati, ai fini del conferimento dei rifiuti medesimi al servizio comunale di raccolta e della connessa applicazione della tassa de qua (12).
Il d.P.R. 915/1982 sembrava aver così introdotto una presunzione di specialità superabile solo in presenza della condizione qualificabile come dichiarazione (13).
In effetti la delibera Interministeriale del 27 luglio 1984 ha enucleato i criteri generali di assimilabilità e poiché tali criteri avevano essenzialmente un valore di indirizzo e di coordinamento,la necessità di una interpretazione sistematica coerente impone di ritenere che la presunzione di specialità (nell’anzidetto senso) potesse essere superata solo da una apposita dichiarazione che, conformandosi ai criteri generali enucleati dal Comitato, li applicasse a ciascun caso concreto, riscontrando, o meno, la sussistenza delle condizioni previste in astratto, senza vincoli relativi all’estensione dei locali di produzione dei rifiuti medesimi.
Dal punto di vista del connesso regime tributario è stato notato che la disposizione aveva introdotto una “presunzione assoluta della produzione di rifiuti urbani da parte delle aree di tutti i locali a qualunque uso adibiti esistenti nelle parti del territorio comunale ove si fosse erogato il servizio, e l’applicazione degli importi unitari della tassa stabiliti per le diverse classi di contribuenza alle superfici dei locali, salve le eccezioni, costituite dai locali c.d. “intassabili” e da quelli in cui “per specifiche caratteristiche strutturali e per destinazione si formassero, di regola rifiuti speciali e/o tossici e nocivi” (14), ciò non significa però, come vedremo che la “straordinarietà” della produzione (e del conferimento) dei rifiuti assimilati venga ricondotta ai servizi integrativi relativi ai rifiuti speciali.

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(1) Ancora più in generale “La normativa nazionale in materia di rifiuti ha registrato un’evoluzione da oggetto di rilievo igienico-sanitario a disciplina dotata di autonomia tanto dei principi sostanziali quanto degli strumenti giuridici impiegati” così Dell’Anno P., voce “Rifiuti”, Dizionario di diritto pubblico (diretto da S. CASSESE), Milano, 2006, pag.5302, ci si permette rinviare altresì a Lucarelli A.- Pierobon A., Governo e gestione dei rifiuti: idee, percorsi, proposte, Napoli 2009 e Pierobon A., Il “cammino” della gestione dei rifiuti, Falconara Marittina, 2010, mentre la problematica sotto il profilo più attinente alla disciplina, gestione e pratica degli enti locali verrà sviluppata nel “Manuale” per le Edizioni Maggioli, in uscita dopo il recepimento della parte quarta del D.Lgs. 152/2006 ss.mm. e ii.
(2) Non disgiunto da un problema definitorio.
(3) Tralasciando la normativa più risalente: art.1 “Nettezza pubblica e sgombro di immondizie delle case” legge 29 marzo 1903, n. 103 (poi inserito nel r.d. 2578/1925 relativo alle aziende “municipalizzate”); il D.C.G. 20 maggio 1928 recante “Norme obbligatorie per l’attuazione della legge 29 marzo 1928, n.858, concernente disposizioni per la lotta contro le mosche”, ecc.
(4) Vedasi anche il r.d. 2962/1923 e il r.d. 2839/1923 con disposizioni relative alla “Autorizzazione ai comuni a riscuotere il corrispettivo del servizio di ritiro e trasporto delle immondizie domestiche”.
(5) Emanato per effetto della direttiva 75/442/Cee e della legge delega del 09 febbraio 1982, n. 42. La normativa comunitaria dell’epoca poneva una nozione sostanzialmente unitaria della categoria dei rifiuti, più esattamente, la direttiva 442/1975/Cee definiva rifiuto qualsiasi “sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’obbligo di disfarsi” secondo le disposizioni nazionali vigenti.
(6) “i residui derivanti da lavorazione industriali; quelli derivanti da attività agricole, artigianali, commerciali e di servizi che, per quantità o qualità” non venivano “dichiarati assimilabili ai rifiuti urbani” (art. 2, comma 3, punto 1, del d.P.R. 915/1982) rimanevano rifiuti speciali (sottolineatura nostra).
(7) Ora la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu) è organicamente disciplinata dal decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507,con applicazione anche di altre disposizioni contenute in Leggi finanziarie o settoriali. Si vedano, al di là del periodo storico in considerazione: la circolare del Ministero delle finanze 16 maggio 1983; la circolare del Ministero delle finanze, Direzione centrale per la fiscalità locale, n.1 del 15 gennaio 1994; la circolare Ministero delle finanze n. 95/E del 22 giugno 1994; la circolare Ministero delle finanze - Dipartimento delle entrate 17 febbraio 1996, n. 40/E par. 2; le risoluzioni del Ministero delle finanze: 8 agosto 1996, n. 174/E/5/3344; del 29 dicembre 1989, n. 8/1191 e del 2° giugno 1990, n. 8/842.
(8) In G.U. del 13.9.1984, n. 253, suppl.ord.
(9) In precedenza ai sensi dell’art. 10-bis legge 29 ottobre 1987, n.441 il quale ha convertito in legge con modificazioni il d.l. 31 agosto 1987, n. 361 e dell’art. 9-decies legge 9 novembre 1988, n. 475, che ha convertito in legge, e con modificazioni, il d.l. 9 settembre 1988, n. 397, i rifiuti da attività agricola e i rifiuti ospedalieri sono stati equiparati ai rifiuti speciali.
(10) Ora vedasi l’art. 58 ss. del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507.
(11) Modificazione apportata con deliberazione Comitato interministeriale del 13 dicembre 1984 (in G.U. 29.3.1985, n. 76).
(12) Risultavano quindi esclusi dalla facoltà di assimilazione dell’amministrazione comunale, i residui derivanti dalla lavorazione industriale - sebbene anch’essi classificati tra i rifiuti speciali dall’art. 2, comma 4, n. 2 del d.P.R. n.915/1982 -  o, comunque, quelli qualificati speciali per legge, nonché quelli soggetti ad una disciplina diversa dal d.P.R. 915/1982.
(13) Agli effetti impositivi della tarsu sembra essere sufficiente “uno specifico e formale atto di accertamento che assimili i rifiuti speciali” Corte di Appello l’Aquila, 21 settembre 1989, n. 331 in De Paoli M., op. cit., p. 15.
(14) Muratori A., L’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani…riveduta e corretta dal nuovo “correttivo”, Ambiente&Sviluppo, n.4/2008, p. 339, però tanto presuppone nel senso qui da noi espresso, la avvenuta distinzione tra assimilati e speciali, non la “conversione” dei rifiuti assimilati in quelli speciali.

[segue la seconda parte]