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A. Pierobon (La Gazzetta degli Enti Locali 15/2/2010

Maggioli Editore

1. Premessa

In generale - sia detto, stante la rilevantezza dell’ambito nazionale di illegalità ambientale diffusa - l’introduzione di un sistema di controllo informatico e informativo, massimamente concentrato sul trasporto (e suo feed-back, a valle e a monte) sembra essere non solo auspicabile, bensì condivisibile nelle sue finalità e obiettivi (1)

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Pervero l’iniziativa sembra essere risalente a qualche anno or sono solo che, allora, riguardava perlopiù (se non solamente) i rifiuti pericolosi.
Successivamente, si è inteso ampliare l’ambito oggettivo della cosiddetta “informatizzazione” onde creare un sistema complessivo di controllo del traffico dei rifiuti.
Eccoci quindi, dopo un lavorio intestino al MATTM, il decreto del Ministero dell’ambiente 17 dicembre 2009 recante la “Istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi dell`articolo 189 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell`articolo 14-bis del decreto-legge n. 78 del 2009 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009” (2) il quale, come è evidente, comporterà rilevantissime modifiche (e oneri) in capo agli operatori per quantomeno riadeguare e/o riorganizzare le proprie procedure e gestioni, al fine di rispettare (anzitutto) gli adempimenti previsti da questo nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti.
È altresì evidente come il cambiamento riguardi, soprattutto, anche l’approccio e la mentalità di tutti gli operatori e soggetti coinvolti, che debbono (comunque) adeguarsi alla novità, evitando aprioristiche forme di rigetto,. D’altronde – come vedremo – non mancano motivi di riflessione tali da suggerire al legislatore di introdurre, quantomeno, una fase sperimentale (con la partecipazione dei soggetti interessati) e una diversa gradualità nell’avvento del SISTRI, oltre che, fors’anche, opportune modifiche.

2. Semplificazioni, diminuzioni di costi, eccetera (rinvio)
Il Ministero dell’ambiente, con questo nuovo sistema informatico (ma, si badi, anche informativo), stima di diminuire del 50% gli attuali costi di cui al sistema del Mud e del Fir, poiché, come detto, essi adempimenti sembrano venire meno: non si dovranno infatti più sottoscrivere le copie del Fir atteso che questo adempimento sarà sostituito dal Sistri e dall’invio telematico – a mezzo della chiavetta usb che individua il singolo soggetto – al database centralizzato gestito dal Catasto, assolvendo contemporaneamente agli obblighi del registro di carico e scarico. Sono state altresì previste delle modalità operative semplificate per una serie di soggetti indicati dall’art.7 del medesimo decreto, i quali potranno avvalersi delle associazioni imprenditoriali rappresentative sul piano nazionale interessate e loro articolazioni territoriali, o società di servizi di loro diretta emanazione).
Il Ministro dell’ambiente ha avuto modo di fornire opportune ed ulteriori precisazioni nella risposta alla interrogazione 5-02126 Contento: Iniziative normative in tema di tracciabilità dei rifiuti (3) dove, tra altro, si fa presente come il Ministero della Pubblica amministrazione e dell’innovazione abbia già svolto (in precedenza) indagini sui costi degli incombenti registri, formulari e Mud (dai quali “risulterebbe che circa il 40 per cento è da imputare alla predisposizione del Mud”) e che “Se si considera l’avvenuta riduzione dei costi diretti delle imprese per l’acquisizione e la vidimazione della documentazione cartacea ed i minori costi indiretti derivanti dalle semplificazioni degli adempimenti previsti e dal risparmio di tempo per l’acquisizione, compilazione e trasmissione delle informazioni, emergono con evidenza i netti vantaggi che le piccole imprese avranno dall’applicazione del nuovo sistema”. Sarebbero poi state valorizzate le associazioni imprenditoriali come importante scelta “vuoi per il ruolo che dette associazioni possono svolgere a favore delle imprese più piccole, vuoi per garantire una maggiore uniformità di comportamenti ed un più corretto rispetto delle regole”.
Purtuttavia, non mancano ulteriori interrogazioni secondo le quali “non sembra poi che i costi a carico dei soggetti obbligati a partecipare al sistema siano un contenimento degli oneri economici associati ai tradizionali adempimenti documentali, come sostenuto impropriamente dal Ministero […] il Sistri appare poco efficace e troppo oneroso e non si capiscono, almeno nel breve e medio periodo, le previsioni ottimistiche del Ministero dell’Ambiente circa i vantaggi di chiarezza normativa, procedurali ed i conseguenti risparmi economici che il Sistri dovrebbe dare alle imprese. Le imprese appaiono al contrario preoccupate” (4). Altri insistono ancora sulla “problematicità e onerosità che non sembrano essere state opportunamente valutate, soprattutto per quanto riguarda la sua applicazione nel comparto dell`autotrasporto, nonostante i numerosi richiami in proposito avanzati dalle organizzazioni sindacali del comparto […] appare la necessità di prevedere congrue forme di sostegno economico a fronte degli investimenti e dei maggiori oneri che le imprese di autotrasporto dovranno affrontare per ottemperare alle nuove metodologie sottese all`adozione del SISTRI; un ulteriore elemento di preoccupazione è rappresentato dalla circostanza che tali obblighi ricadranno esclusivamente sulle imprese nazionali, escludendone l`applicazione per i vettori stranieri operanti sul nostro territorio, fattore che non potrà non determinare un ulteriore elemento di svantaggio competitivo per gli autotrasportatori italiani”.
Tanto sembra militare non tanto per il “cestinamento” del sistema, quanto per una sua meditata gradualità applicativa, in uno con una sperimentazione, la quale ultima, stressando le concrete problematiche, conduca ad una collaudazione completa e complessiva del sistema de quo, utilizzando le esperienze e avviando un leale confronto con tutti gli operatori di buona volontà.

3. La gestione del Sistri da parte del sistema “pubblico” (cenni)
Ogni rifiuto speciale (e urbano-assimilato per i comuni della Campania) dovrebbe essere seguito in qualsiasi fase della filiera gestionale: dalla produzione allo smaltimento. La gestione del Sistri è affidata al Comando dei Carabinieri per la tutela dell’ambiente, che presterà particolare attenzione al trasporto e alla fase finale di smaltimento, con l’utilizzo di sistemi elettronici in grado di dare visibilità al flusso in entrata e in uscita degli autoveicoli nelle discariche. Il sistema sarà interconnesso telematicamente con l’Albo nazionale dei gestori ambientali, tramite il Ministero dell’Ambiente, per fornire i dati relativi al trasporto dei rifiuti e con l’Ispra (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) e altresì per fornire, attraverso il Catasto telematico, i dati sulla produzione e la gestione dei rifiuti anche alle Agenzie regionali protezione ambiente e alle competenti autonomie locali. Per garantire la tracciabilità dei rifiuti speciali pure nei trasporti marittimi e ferroviari sarà interconnesso con i sistemi informativi della Guardia costiera e delle imprese ferroviarie. Inoltre, il funzionamento del Sistri sarà monitorato da un Comitato di vigilanza e controllo, che sarà istituito senza oneri per il bilancio dello Stato. Infine, in Campania, i comuni, gli enti e le imprese che gestiscono i rifiuti urbani hanno l’obbligo di aderire al Sistri che sarà interconnesso al Sitra, il sistema di tracciabilità dei rifiuti urbani (e assimilati) (5).

4. Soggetti obbligati (rinvio)
Sembra, dai dati segnalati dal MATTM, che le aziende rientranti nell’obbligo siano circa 600 mila. Con due scansioni temporali distinte, come vedremo, anche per dimensione aziendale (su base numero dipendenti). Ogni azienda (unità locale, sede, eccetera) dovrà acquisire il kit di controllo satellitare ( con contributo annuale che sembra oscillare dai 100 ai 700 euro). Altre informazioni sono leggibili nel sito www.sistri.it, in particolare le modalità di iscrizione al Sistema ed i relativi contributi da versare (allegato I e II), la tipologia delle informazioni che i soggetti interessati devono fornire al Sistri (vedasi le schede di cui all’allegato III).

5. L’iscrizione e l’operatività del Sistri
L’iscrizione si snoda in due fasi seguita da altre due fasi di partenza del sistema:

1. entro il 28 febbraio 2010, vige l’obbligo di iscrizione:
   • per i produttori iniziali di rifiuti pericolosi (ivi compresi quelli di cui all’art. 212, comma 8, del d.lgs. n. 152/2006 (6)) con più di 50 dipendenti;
   • per le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g), del cit. d.lgs. 152/06 con più di 50 dipendenti;
   • per i commercianti e gli intermediari senza detenzione di rifiuti;
   • per i consorzi istituiti per il recupero e il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti che organizzano la gestione di tali rifiuti per conto dei propri consorziati;
   • per le imprese di cui all’art. 212, comma 5, del d.lgs. 152/2006 che raccolgono e trasportano rifiuti speciali;
   • per le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e smaltimento di rifiuti e per i soggetti di cui all’art. 5, comma 10, del medesimo decreto Sistri (sul trasporto intermodale: marittimo e ferroviario);
   • per i comuni, gli enti e le imprese che gesticono i rifiuti urbani nella Regione Campania.
     L’operatività decorre dall’installazione del software (inserito nella chiavetta) e dei dispositivi di localizzazione dei veicoli (black box): tutti questi soggetti utilizzeranno il servizio dal 13 luglio 2010 e dovranno comunicare le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto della loro attività attraverso questo nuovo sistema di tracciabilità, utilizzando, come accennato, appositi dispositivi elettronici usb (e le credenziali personali di autenticazione) che verranno loro consegnati in comodato d’uso e di una black box e cioè di un dispositivo elettronico da installarsi su ogni veicolo che trasporta rifiuti, con la funzione di monitorare il percorso effettuato dal medesimo;
2. dal 13 febbraio ed entro il 30 marzo 2010, vige l’obbligo per:
   • le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi (ivi compresi quelli di cui all’art. 212, comma 8, del d.lgs. 152/2006) fino a 50 dipendenti;
   • i produttori iniziali di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g) del d.lgs. 152/2006 che hanno tra i 50 e gli 11 dipendenti.
3. Sempre in quest’ultima “finestra” temporale (dal 13/2 al 28 marzo 2010) viene prevista la possibilità di aderire volontariamente al Sistri per i produttori di rifiuti obbligati alla tenuta del registro carico e scarico (ma non del Mud), e quindi:
   • le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g) del d.lgs. 152/2006 con non più di 10 dipendenti;
   • le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi di cui all’art. 212, comma 8, del medesimo d.lgs. 152/2006;
   • gli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 c.c. che producono rifiuti non pericolosi con volume di affari annuo non superiore a 8000 euro;
   • le imprese e gli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi derivanti da attività diverse da quelle di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g) del cit. d.lgs. 152/2006.

La seconda fase decorre dal 12 agosto 2010 e comprende anche i soggetti che volontariamente aderiscono al Sistri.
Entro il 31 dicembre 2010, i produttori iniziali di rifiuti e le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, tenuti alla presentazione del Mud dovranno comunicare al Sistri - compilando l’apposita scheda - le seguenti informazioni, relative al periodo dell’anno 2010 precedente all’avvio del sistema Sistri, sulla base dei dati inseriti nel registro di carico e scarico dei rifiuti:

1. il quantitativo totale di rifiuti annotati in carico sul registro carico/scarico, suddiviso per codice Cer;
2. per ciascun codice Cer, il quantitativo totale annotato in scarico sul registro carico/scarico, con le relative destinazioni;
3. per le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, le operazioni di gestione dei rifiuti effettuate;
4. per ciascun codice Cer, il quantitativo totale che risulta in giacenza.

Per un mese successivo all’ adozione del Sistri gli obbligati sono comunque tenuti agli adempimenti di cui all’articolo 190 (registro carico e scarico dei rifiuti) e all’articolo 193 (formulario di identificazione dei rifiuti: Fir) del codice ambientale (d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 come succ.mm. e int.).

6. Prime segnalazioni sui fondamenti del Sistri
Avendo riguardo alle fonti, del Sistri, richiamando le disposizioni normative alle quali si è data attuazione col d.m. 17 dicembre 2009, abbiamo:

• l’art.189, comma 3-bis del d.lgs. 152/2006 ss.mm. e int.;
• l’art.1, comma 1116, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007);
• l’art.14-bis del decreto-legge n. 78/2009.

Come è stato anche lamentato in più sedi (associazioni di categoria, imprenditori, enti pubblici) in modo, invero, un po’ ipocrita (ancorché vibratamente) considerando che la lamentazione sembra essersi limitata a tirare il sasso nascondendo la mano, oppure a “parlare a nuora perché suocera intenda” e così via, pare che i profili di illegittimità del d.m. siano i seguenti:

1. siffatto d.m. non poteva e non può innovare (almeno per come disciplinato) le norme di rango legislativo (7) (sia domestico, che comunitario);
2. parimenti, il d.m. implicitamente comporta (rectius, si impone) una delicata attività integrativa tra diverse norme legislative (vedi, per esempio, quelle sui formulari, sui registri, sul Mud, ecc.), ma puranche “speciali” (quali l’Adr, i documenti equipollenti previsti da altri Ministeri o normativa di rango primario, eccetera);
3. il d.m. contempla anche i rifiuti avviati al recupero, mentre sembra dovesse limitarsi ai soli rifiuti avviati allo smaltimento (a tacere della critica sulla sua estensione ai rifiuti non pericolosi);
4. il d.m. non può introdurre fattispecie che sono rilevanti anche per le norme penali (sulle sanzioni vedasi oltre);
5. il d.m. sembra vulnerare, in talune sue parti, la “delega”;
6. il d.m. comporta la violazione di norme comunitarie, sotto vari profili (tra le quali la mancata notifica ex art.1, punto 2, della direttiva 98/34/Ce del 22 giugno 1998, come modificata dalla direttiva 94/48/Ce (recepita con d.lgs. 23 novembre 2000, n. 427);
7. il d.m. in quanto introduce (al di là del nomen juris utilizzato: “norme di organizzazione”) una invero dettagliata normativa tecnica, doveva (come notato) essere preliminarmente notificato alla Commissione europea (si veda la chiara giurisprudenza in proposito: sia comunitaria che nazionale) di talché questa disciplina sembra essere inapplicabile (e, si badi, disapplicabile sia dagli organi amministrativi che giudiziali);
8. verrebbero a violarsi principi relativi al mercato, alla tutela della concorrenza, alla iniziativa economica privata ancorchè si assume che nel bilanciamento con il principio (e il fine de) la sicurezza nazionale i primi soccombano, in realtà la questione (come vedremo successivamente, assume prospettazioni e sfumature che impongono la di loro considerazione e, non da ultimo, un chiaro soppesamento assiologico);
9. si violerebbe, ancora ricollegandosi alla libera circolazione delle merci e dei servizi nel mercato comunitario, in una lettura financo costituzionalmente orientata di altri principi fondamentali (artt. 41, 43 Cost.) la parità di trattamento tra operatori nazionali e operatori esteri (che ben possono, occultamente e con risparmio economico, utilizzati da società di comodo);
10. non si comprende perché dal controllo siano esclusi (si veda anche la questione dell’accessibilità dei dati da parte di soggetti pubblici) altre forze di polizia che non appartengono ai Carabinieri Tutela ambientale ma che rivestono pari dignità e specialità nella lotta alla criminalità ambientale (Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato, Polizia di Stato, Agenzia dogane, eccetera);
11. mancata una previa concertazione (o l’interpello) di altri soggetti coinvolti dalla disciplina del Sistri (sia Ministeri – per esempio dei Trasporti sull’equipollenza dei documenti di accompagnamento dei rifiuti – che altri soggetti);
12. surrettiziamente, vengono ad essere introdotte nuove attività e/o competenze (ovvero “corroborate”) per taluni organi e/o enti, con ciò senza considerare l’assetto delle funzioni e delle attività come congeniate nell’architettura del cosiddetto “codice ambientale” (d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ss.mm. e int.);
13. implicitamente, negli allegati e altre annotazioni e/o nei campi della modulistica, paiono diversamente contornarsi taluni istituti già normati (e sui quali esiste copiosa giurisprudenza interpretativa, orientamenti ministeriali, eccetera) quali il deposito temporaneo (il continguo concetto di stoccaggio) (8), il trasporto, le attività di recupero e di stoccaggio, eccetera;
14. assenza (quantomeno) di coordinamento tra le previsioni del d.m. e la normativa nazionale non solo in essere, bensì di quella in stato di avanzato itinere presso il MATTM (e altre sedi), soprattutto quella di recepimento della nuova direttiva sui rifiuti 2008/98/Ce, quella delle correzioni e integrazioni (per delega scadente al 30 giugno 2010) del codice ambientale, quella del recepimento della dDirettiva sulla responsabilità penale in materia ambientale 2008/99/Ce, ecc.;
15. sanzioni: mancano del tutto, nel mentre non la integrazione con le previgenti sanzioni in tema di registri, formulari e mud sembrano non attagliarsi alla nuova architettura Sistri, ciò pare essere confermato dal fatto che (correttamente e più celermente, onde salvaguardare questo essenziale aspetto) nei lavori di recepimento alla nuova direttiva rifiuti 2008/98/Ce è stata prevista l’introduzione di nuove sanzioni: art. 258 – Violazione degli obblighi di comunicazione,di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari; art.260 – Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti; art. 260-bis – Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti; art. 260-ter – Misure cautelari reali; art. 260-quater – Sanzioni alle persone giuridiche; art. 261-bis – Errore di fatto ed errore scusabile;

(CONTINUA)

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(1) Gli obiettivi dichiarati dal Ministro dell’ambiente sull’introduzione del Sistri sono stati compendiati in: legalità, trasparenza, risparmio, semplificazione, informatizzazione.
(2) In G.U. – s.o. n.10 - n. 9 del 13 gennaio 2010.
(3) Si vedano i lavori della VIII^ Commissione permanente (Ambiente, territorio e lavori pubblici) di martedì 26 gennaio 2010, allegato 3, pagg.115-116.
(4) Addirittura, arrivando a dire che “Le criticità sono molte e la prima appare persino banale, ma è cruciale: al di là delle valutazioni di merito sul disegno complessivo, resta il fatto che chi vuole continuare a smaltire illegalmente i rifiuti potrà continuare a farlo perché ovviamente non si iscriverà al Sistri, il sistema è di fatto un’arma spuntata contro le ecomafie”.
(5) Si tratta di una prima esperienza che potrà essere riprodotta in altre realtà regionali con l’obiettivo di applicare il sistema di controllo a tutte le tipologie di rifiuti sull’intero territorio nazionale.
(6) Produttori iniziali di rifiuti pericolosi che effettuano operazioni di raccolta e trasporto di quantitativi inferiori a 30 kg. o 30 litri al giorno di rifiuti pericolosi dalla propria attività.
(7) Anche recenti interrogazioni evidenziano che il d.m. in parola “ha un campo di applicazione molto più ampio di quello previsto dall’art. 17 della direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/Ce: mentre infatti la direttiva europea impone l’obbligo di garantire la tracciabilità dalla produzione alla destinazione finale e il controllo per i soli rifiuti pericolosi il Sistri estende tale obbligo anche ai rifiuti non pericolosi. Questa circostanza rendeva indispensabile la notifica del provvedimento in via preliminare prima della sua emanazione”.
(8) Tra altro menomando la discrezionalità che gli organi autorizzatori esercitavano in parte qua. Per esempio, il solo fatto di indicare la “R13” come unica “casella”, conduce (e ingabbia) le scelte e le prescrizioni (in tema di incombenze di tracciabilità) che prima potevano essere esercitate dagli organi autorizzativi, magari distinguendo entro le R13 diverse modalità di stoccaggio, per le quali venivano previste diverse modalità della loro contabilizzazione.