(articolo redatto con l'ausilio dell'intelligenza artificiale)
La gestione di un appalto pubblico può diventare molto più complessa di quanto inizialmente previsto. Un contratto viene rinnovato, intervengono modifiche in corso di esecuzione, cambiano quantità e lavorazioni, si rendono necessarie nuove verifiche, atti contabili, controlli, valutazioni tecniche o aggiornamenti progettuali.
Ma tutto questo maggiore lavoro può essere remunerato attraverso gli incentivi per funzioni tecniche?
A fare chiarezza interviene la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, con la deliberazione n. 139/2026/PAR, depositata il 22 luglio 2026, che affronta proprio il tema degli incentivi in presenza di rinnovi contrattuali e varianti in corso d’opera.
Il principio che emerge è particolarmente importante per Comuni e stazioni appaltanti: l’incentivo non remunera il maggior carico di lavoro in quanto tale. Per poter essere riconosciuto occorre che siano state realmente svolte le specifiche funzioni tecniche contemplate dalla normativa e che sussistano tutti gli altri presupposti previsti dal Codice applicabile alla procedura.
Il parere nasce da una richiesta formulata dal Comune di Schio, relativa a procedure assoggettate, ratione temporis, all’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016.
I quesiti riguardavano due situazioni molto frequenti nella pratica amministrativa.
La prima era quella di un rinnovo contrattuale già previsto negli atti della gara originaria, inserito nella programmazione e considerato nel valore complessivo dell’appalto.
La seconda riguardava invece una variante in corso d’opera che, pur potendo derivare anche da problemi di programmazione o progettazione, aveva comportato un rilevante aggravio delle attività tecniche e amministrative svolte dal personale interno.
La Sezione ha dichiarato i quesiti oggettivamente inammissibili nella parte in cui avrebbero comportato una valutazione su specifiche decisioni amministrative già assunte, ma ha comunque ricostruito in maniera molto significativa i principi generali applicabili.
Ed è proprio questa ricostruzione ad assumere rilevanza operativa per le amministrazioni.
Il messaggio della Corte è chiaro: non è sufficiente dimostrare che una variante o un rinnovo abbiano determinato più riunioni, più atti, più verifiche o maggiori responsabilità.
Gli incentivi per funzioni tecniche costituiscono una disciplina speciale e possono essere riconosciuti esclusivamente per le attività individuate dalla legge.
Nell’attuale Codice dei contratti pubblici, il riferimento è costituito dall’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023 e dall’Allegato I.10, che individua le attività tecniche incentivabili.
L’art. 45 stabilisce che gli oneri relativi a tali attività sono posti a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento e consente alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di destinare alle funzioni tecniche svolte dal proprio personale risorse fino al 2 per cento dell’importo dei lavori, servizi e forniture posto a base della procedura di affidamento.
Non basta, quindi, partecipare genericamente alla gestione del contratto. Occorre poter ricondurre l’attività effettivamente svolta a una delle funzioni tecniche previste dalla disciplina.
È questa la prima verifica che ogni amministrazione dovrebbe compiere prima della liquidazione dell’incentivo, e non successivamente.
Uno degli aspetti più interessanti della deliberazione n. 139/2026/PAR riguarda il rinnovo contrattuale.
Per gli appalti ancora soggetti all’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, la giurisprudenza contabile ha seguito una linea particolarmente rigorosa: il riconoscimento dell’incentivo presuppone l'esistenza di una procedura caratterizzata da un effettivo confronto concorrenziale.
Non è quindi sufficiente che l’opzione di rinnovo fosse stata prevista fin dall’origine negli atti di gara, né che il relativo valore fosse stato considerato ai fini della determinazione dell’importo dell’appalto.
Per il vecchio Codice occorre verificare la presenza di un'effettiva procedura comparativa, almeno attraverso un’indagine di mercato o una comparazione tra più soluzioni negoziali secondo criteri predeterminati.
Sul punto la deliberazione veneta si colloca nel solco, tra gli altri, della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per le Marche, deliberazione n. 106/2023/PAR, richiamata anche dall’ANAC, secondo cui, nel sistema dell’art. 113 del d.lgs. 50/2016, il previo esperimento di una procedura comparativa rappresentava un presupposto necessario per l’attribuzione dell’incentivo.
Lo stesso orientamento è stato ribadito dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 372/2025/PAR: per le procedure soggette al vecchio art. 113, il rinnovo effettuato mediante negoziazione diretta con l’appaltatore, senza gara o procedura comparativa, non consente il riconoscimento dell’incentivo.
Diversa è la formulazione dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023.
La norma non utilizza più il riferimento restrittivo ai singoli appalti e all’importo posto a base di gara proprio della precedente disciplina, ma collega gli incentivi alle “singole procedure di affidamento”.
La giurisprudenza contabile ne ha tratto una conseguenza rilevante: per le procedure sottoposte al nuovo Codice non è possibile escludere l’incentivo per il solo fatto che il rinnovo assuma la forma di un affidamento diretto.
La citata deliberazione Lombardia n. 372/2025/PAR ha infatti rilevato che l’art. 45 manifesta la volontà legislativa di estendere il sistema incentivante agli affidamenti, compresi quelli effettuati direttamente, come può avvenire nel caso di un rinnovo.
Attenzione, però: questo non significa che ogni rinnovo generi automaticamente nuovi incentivi.
Rimangono necessarie almeno tre verifiche:
la corretta applicazione della disciplina ratione temporis; l’effettivo svolgimento di una delle funzioni tecniche previste dall’Allegato I.10; l'accertamento e l'attestazione dell'attività effettivamente svolta.
In altre parole, il rinnovo può costituire il contesto nel quale vengono svolte nuove funzioni tecniche incentivabili, ma non rappresenta, da solo, il titolo per ottenere l’incentivo.
Ancora più significativo è il ragionamento della Corte sulle varianti in corso d’opera.
Qui il principio può essere sintetizzato in una formula: non è la variante ad essere incentivata, ma l’ulteriore funzione tecnica qualificata resa necessaria dalla variante.
La giurisprudenza contabile non considera infatti le varianti incompatibili in assoluto con gli incentivi. Occorre però che la modifica contrattuale sia legittima e che abbia richiesto attività aggiuntive dotate di effettivo contenuto professionale, complessità e responsabilità.
La deliberazione veneta parla, in sostanza, della necessità di un effettivo “quid pluris” rispetto alle prestazioni ordinariamente connesse alla gestione dell’appalto.
Il concetto è fondamentale.
Non costituisce automaticamente un “quid pluris” il semplice aumento del numero degli atti da predisporre.
Non lo costituiscono necessariamente ulteriori comunicazioni, riunioni o attività amministrative ordinarie.
Non è sufficiente neppure affermare genericamente che il RUP, il direttore dei lavori o il DEC abbiano dovuto dedicare “più tempo” alla commessa.
Occorre invece individuare quale specifica attività tecnica ulteriore sia stata svolta, perché essa ecceda l’ordinaria gestione del contratto e in quale misura sia riconducibile alle funzioni che il legislatore ha inteso incentivare.
Un caso tipico è quello di una variante determinata da circostanze impreviste o imprevedibili, legittimamente approvata secondo le disposizioni del Codice.
Il vigente art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina le modifiche dei contratti in corso di esecuzione e individua i casi nei quali esse possono intervenire senza una nuova procedura di affidamento.
Se una variante legittima rende necessarie, ad esempio, nuove valutazioni progettuali, verifiche tecniche, attività di direzione lavori, controllo dell'esecuzione, collaudo o verifica di conformità aventi effettivo carattere aggiuntivo, il riconoscimento dell’incentivo può essere ammissibile, purché le attività rientrino tra quelle incentivate e siano concretamente documentate.
Già la Corte dei conti Lombardia, deliberazione n. 29/2021/PAR, aveva evidenziato che varianti e incentivi possono conciliarsi quando la modifica sia collegata a circostanze impreviste e imprevedibili e comporti un reale quid pluris di attività e adempimenti di natura tecnica.
È probabilmente questo il passaggio della deliberazione n. 139/2026/PAR più significativo per gli uffici pubblici.
Secondo la Corte non è coerente con la natura premiale dell’istituto riconoscere incentivi per attività aggiuntive rese necessarie da errori di progettazione, carenze progettuali, difetti di programmazione o altre condotte imputabili alla stessa stazione appaltante.
Il principio risponde a una logica evidente.
Se l’incentivo nasce anche per favorire efficienza, qualità della progettazione e corretta gestione della spesa pubblica, sarebbe contraddittorio premiare economicamente il personale proprio per l’attività necessaria a correggere errori che una corretta programmazione o progettazione avrebbe dovuto evitare.
La maggiore complessità, in questo caso, non rappresenta un risultato virtuoso dell’attività amministrativa, ma la conseguenza di una criticità precedente.
Da qui un principio operativo molto semplice:
il fatto che una variante abbia richiesto molto lavoro non significa che quel lavoro sia incentivabile.
Occorre sempre verificare perché la variante si è resa necessaria.
La lettura della Corte appare inoltre pienamente coerente con la logica del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Gli incentivi tecnici non costituiscono una generica integrazione dello stipendio, ma uno strumento diretto a valorizzare professionalità interne impegnate nello svolgimento di attività qualificate e connesse alla buona realizzazione dell’intervento pubblico.
Già la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, deliberazioni n. 6/2018/QMIG e n. 10/2021/QMIG, aveva ricondotto la ratio dell’istituto alla valorizzazione delle professionalità interne e alla razionalizzazione della spesa, anche evitando il ricorso a prestazioni professionali esterne. Tale impostazione è stata successivamente richiamata dalla giurisprudenza contabile.
Con il nuovo Codice questa impostazione va letta anche alla luce del principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023: l’attività amministrativa deve tendere alla tempestiva realizzazione dell’intervento e al miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
Un incentivo riconosciuto per correggere inefficienze evitabili sarebbe difficilmente conciliabile con questa impostazione.
Un altro aspetto da non trascurare riguarda il momento della liquidazione.
L’art. 45 prevede un sistema fondato sull’accertamento delle funzioni effettivamente svolte.
La Corte dei conti Veneto aveva già sottolineato, con la deliberazione n. 49/2026/PAR, la necessità di verificare concretamente le specifiche funzioni tecniche svolte dal destinatario dell’incentivo, in continuità con quanto già previsto dall’art. 113 del precedente Codice.
Analogamente, la giurisprudenza contabile ha chiarito che l'erogazione materiale deve essere collegata all’effettivo completamento delle attività incentivabili e alla relativa verifica.
Non dovrebbe quindi essere sufficiente una formula stereotipata come “considerato il maggior impegno sostenuto dal personale”.
La determina di liquidazione dovrebbe essere in grado di indicare concretamente:
La deliberazione Veneto consente anche di evitare un equivoco piuttosto frequente.
Una cosa è stabilire quale importo debba essere preso in considerazione per la costituzione o il ricalcolo delle risorse destinate agli incentivi.
Altra cosa è stabilire se il singolo dipendente abbia effettivamente maturato il diritto alla relativa quota.
Le due questioni non coincidono.
Anche quando una variante incrementa l'importo dell'appalto e determina conseguentemente un aggiornamento del quadro economico, ciò non comporta automaticamente il diritto del personale a percepire ulteriori incentivi.
La giurisprudenza contabile ha in passato collegato il ricalcolo, in presenza di varianti legittime, all'importo della perizia di variante o al nuovo importo dell'intervento; ma ha contemporaneamente richiesto una rigorosa verifica della legittimità della corresponsione e dell'esistenza delle attività tecniche effettivamente incentivate.
Per gli enti locali è essenziale, infine, individuare preliminarmente quale Codice governi la procedura.
La disciplina dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016 e quella dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023 non sono perfettamente sovrapponibili.
Lo ha evidenziato anche la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 332/2023/PAR, ricordando che una procedura nata sotto il precedente Codice continua a essere assoggettata, quanto agli incentivi tecnici, alla relativa disciplina, pur quando la fase esecutiva prosegua durante la vigenza del nuovo Codice.
Questo aspetto è particolarmente importante proprio per rinnovi e varianti di contratti pluriennali.
Non è quindi corretto applicare automaticamente l’art. 45 del d.lgs. 36/2023 a un contratto solo perché la variante o il rinnovo intervengono oggi.
Dalla deliberazione n. 139/2026/PAR emerge quindi una sorta di test operativo che ogni stazione appaltante dovrebbe effettuare prima di liquidare gli incentivi relativi a rinnovi o varianti.
La domanda non dovrebbe essere:
“Il personale ha lavorato di più?”
ma:
“È stata realmente svolta un'ulteriore funzione tecnica che la legge consente di incentivare?”
Per un rinnovo occorrerà verificare innanzitutto la disciplina applicabile alla procedura, distinguendo tra art. 113 del d.lgs. 50/2016 e art. 45 del d.lgs. 36/2023, e accertare puntualmente le funzioni effettivamente svolte.
Per una variante sarà necessario verificare, oltre alla sua legittimità, la causa che l'ha determinata e l'esistenza di un concreto contenuto tecnico aggiuntivo.
Se la variante deriva da eventi imprevedibili e comporta nuove attività professionali qualificate, il riconoscimento dell'incentivo può trovare giustificazione.
Se deriva invece da errori di progettazione, carenze della programmazione o inefficienze imputabili alla stazione appaltante, il semplice aumento del lavoro non può trasformarsi in un premio economico.
La deliberazione della Corte dei conti Veneto n. 139/2026/PAR offre quindi un'indicazione particolarmente utile per RUP, dirigenti e responsabili finanziari.
Rinnovi e varianti non sono, di per sé, né incentivabili né non incentivabili.
Ciò che conta è l'attività concretamente svolta.
Il riconoscimento dell'incentivo richiede una funzione tecnica prevista dalla legge, effettivamente eseguita, documentata e collegata alla singola procedura. Nel caso delle varianti deve inoltre emergere un reale quid pluris tecnico e professionale, coerente con la funzione premiale dell'istituto e non generato dalla necessità di porre rimedio a errori o carenze della stessa amministrazione.
È probabilmente questa la lezione più importante della pronuncia: l'incentivo tecnico non remunera la complicazione dell'appalto, ma la qualità e la responsabilità della funzione tecnica effettivamente svolta.
Normativa: art. 113 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50; artt. 1, 45 e 120 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36; Allegato I.10 e, per la disciplina dell'esecuzione, Allegato II.14 al d.lgs. n. 36/2023; d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, correttivo al Codice dei contratti.
Giurisprudenza contabile e orientamenti: Corte dei conti, Sez. controllo Veneto, deliberazione n. 139/2026/PAR; Corte dei conti, Sez. controllo Veneto, n. 49/2026/PAR; Corte dei conti, Sez. controllo Lombardia, n. 372/2025/PAR; Corte dei conti, Sez. controllo Marche, n. 106/2023/PAR; Corte dei conti, Sez. controllo Lombardia, n. 29/2021/PAR; Corte dei conti, Sez. controllo Abruzzo, n. 332/2023/PAR; Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, n. 6/2018/QMIG e n. 10/2021/QMIG.
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