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Risarcimento del danno ingiusto da ritardo e da disturbo

l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697, c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda

Questo Consiglio di Stato (cfr. sezione VI, dec. 12 marzo 2004 n. 1261) ha precisato che mentre il danno c.d. da ritardo è normalmente individuato nella lesione di un interesse legittimo pretensivo, cagionata dall’indugio con cui la p.a. abbia emesso il provvedimento finale inteso ad ampliare la sfera giuridica del privato, il danno c.d. da disturbo è caratterizzato dalla lesione di un interesse legittimo oppositivo e consiste nel ristoro del pregiudizio asseritamene subìto in conseguenza dell’illegittima compressione di facoltà di cui il privato cittadino fosse già titolare.

Il danno da ritardo era ravvisabile nella lesione dell’interesse legittimo pretensivo della Clinica, cagionata dal ritardo con cui la p.a. aveva emesso il provvedimento finale di accreditamento provvisorio; il danno da disturbo era pure evidente, posto che la Clinica agiva per ottenere il ristoro del pregiudizio patito in conseguenza dell’illegittima compressione delle facoltà di cui era già titolare (nella specie, in quanto convenzionata con il S.s.n. per molte branche specialistiche già dal 1979).
Quanto ai presupposti e condizioni necessari per ammetterne la risarcibilità, in riferimento al danno da disturbo, nel caso di procedimenti amministrativi coinvolgenti interessi di tipo oppositivo, la lesione dell’interesse implica automaticamente la lesione del bene della vita preesistente al provvedimento affetto da vizi di illegittimità, per cui l’accertamento della circostanza che la p.a. abbia agito non secondo diritto di per se stesso implica il consolidamento di un danno ingiusto nella sfera giuridica del privato.

La riscontrata illegittimità dell’atto (posta in luce in via definitiva con la cit. dec. n. 2755/2005) rappresenta, nella normalità dei casi, l’indice della colpa della p.a., tanto più grave, preciso e concordante quanto più intensa e non spiegata sia l’illegittimità in cui essa sia incorsa.
In tali casi spetta alla p.a. provare l’assenza di colpa: il connotato della colpa, necessario ai fini del risarcimento dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi, sussiste ogni volta che, in assenza di cause di giustificazione legalmente tipicizzate, il provvedimento annullato sia stato emanato in violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante.
La richiesta di accertamento del danno derivante dalla tardiva emanazione di un provvedimento legittimo e favorevole (l’accreditamento), dopo l’annullamento di un precedente atto illegittimo sfavorevole (la risoluzione della convenzione), se da un lato dev’essere ricondotta al danno da lesione d’interessi legittimi pretesivi per l’ontologica natura delle posizioni fatte valere, dall’altro (per il principio dell’atipicità dell’illecito civile) costituisce una fattispecie di natura del tutto specifica e peculiare, riconducibile all’art. 2043, c.c., per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità.

Pertanto, l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697, c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda: l’appellante aveva dimostrato la sussistenza di tutti i presupposti per l’accoglimento della domanda risarcitoria, sussistendo l’elemento soggettivo, ovvero la colpa della p.a., accertata con la pronuncia n. 2755/2005 ed espressamente ricollegata alla violazione degli obblighi di correttezza e buona fede; l’evento dannoso, come anche la qualificazione del danno come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l’ordinamento e meritevole di protezione giuridica; infine, il nesso di causalità con l’illegittimità degli atti adottati o comunque con la condotta, sia commissiva (illegittima risoluzione del rapporto di convenzionamento) che omissiva (grave e notevole ritardo nel portare a compimento il procedimento di accreditamento) dell’amministrazione.
II) - Nella fattispecie emergeva pure una responsabilità contrattuale di quest.ultima, per non aver ripristinato la convenzione, non consentendo alla Clinica di erogare le relative prestazioni sanitarie, nonostante fosse intervenuta l’ordinanza del T.a.r. Campania di sospensione della risoluzione del convenzionamento e nonostante l’odierna appellante avesse comunicato di accettare il nuovo sistema di remunerazione a tariffa già dal 1995, risultando che la Clinica si era attivata per ottenere prima la reintegrazione nel rapporto convenzionale e poi il riconoscimento dell’accreditamento provvisorio una volta entrato in vigore il nuovo sistema di remunerazione a tariffa.
Inoltre, l’attività dell’amministrazione, con il suo connotato discrezionale, era comunque imprescindibile sia per ripristinare il convenzionamento che per poter attribuire l’accreditamento, che concretizza, allo stesso tempo, sia un atto di accertamento tecnico-discrezionale, per la parte verificante il possesso, in capo alla struttura che ne faccia richiesta, dei requisiti ulteriori di qualificazione, sia una valutazione connotata da elementi di discrezionalità amministrativa, per la parte ponderante la funzionalità della struttura rispetto alle scelte della programmazione sanitaria regionale, nell’ambito della programmazione nazionale.
L’accreditamento attribuisce la qualifica “istituzionale” di gestore del servizio pubblico, ma non consente all’accreditato di erogare prestazioni “a carico” del S.s.n. se non previa pattuizione di appositi accordi, che definiscono vari programmi di attività, con l’indicazione dei volumi e delle tipologie di prestazioni erogabili: l’attività espletabile nell’ambito e per conto del S.s.r., con conseguente diritto al rimborso, postula, per il suo legittimo esercizio, una specifica ed autonoma valutazione amministrativa relativa al fabbisogno assistenziale, al volume dell’attività erogabile, alla programmazione di settore, al possesso dei requisiti da parte delle strutture private ed agli oneri finanziari sostenibili, non surrogabile o superabile (cfr. C.S., sezione V, dec. n. 2156/2000).
Dunque, l’erogazione di prestazioni sanitarie in regime di accreditamento va preceduta dalla valutazione di tutti gli elementi sopra menzionati e dal conseguimento del relativo titolo amministrativo (accreditamento) e convenzionale (accordo contrattuale), per cui la p.a. avrebbe dovuto ripristinare la convenzione già nel 1993, a seguito del provvedimento cautelare e avrebbe dovuto avviare il procedimento per il riconoscimento dell’accreditamento dopo la formale richiesta inoltrata dall’appellante in data 6.2.1995.
III) – A parte la considerazione che, se l’amministrazione non avesse illegittimamente risolto il rapporto convenzionale, o quanto meno l’avesse ripristinato a seguito dell’adozione dell’ordinanza del T.a.r. 6.7.1993, la Clinica avrebbe avuto il titolo per poter continuare a svolgere, senza interruzioni, le proprie prestazioni a favore del S.s.n., in applicazione della disciplina del passaggio dal vecchio sistema del convenzionamento al nuovo sistema dell’accreditamento sulla base di tariffe predeterminate, resta il fatto che la stessa decisione di questa sezione V n. 2755/2005, nell’accertare l’illegittimità della deliberazione di risoluzione del convenzionamento, costituiva sicuramente un valido presupposto su cui l’appellante poteva fondare la propria richiesta risarcitoria.
Infatti, nell’annullare la deliberazione di risoluzione del 1993, essa evidenziava l’illegittimità dell’operato amministrativo posto in essere, in quanto contrario agli obblighi di correttezza, trasparenza e buona fede, ponendo in luce come “il principio di buona fede oggettiva è posto dall’ordinamento a fondamento non solo dell'attività dei soggetti privati ma anche, a maggior ragione, di quelli pubblici” (cfr. C.S., sezione IV, dec. n. 1111/2000), e che “il dovere di agire secondo correttezza e buona fede non è assolto solo con il compimento di atti previsti in specifiche disposizioni di legge, ma si deve realizzare anche con comportamenti non individuati dal legislatore e che in relazione alle singole situazioni di fatto siano necessari per evitare l’aggravamento della posizione dell’altro contraente”.
IV) - Erano poi state esaminate pure le singole voci di danno risarcibile:
- minor utile realizzato a causa della risoluzione del rapporto convenzionale e del mancato accreditamento delle prestazioni sanitarie con la regione per il periodo 30.4.1993/30.11.2006 (= euro 39.756.791,00, secondo la perizia di parte in atti).
- perdita immediata e diretta, da parte della ALFA s.p.a., delle prestazioni espletate in regime di convenzione, ovvero, ricavi corrispondenti alle attività per le quali era originariamente convenzionata e che avrebbe potuto continuare a svolgere se le fosse stato riconosciuto tempestivamente l’accreditamento provvisorio, con remunerazione a tariffa: importo determinabile ex art. 35, comma 2, del d.lgs. n. 80/1998, stabilendo i criteri in base ai quali la p.a. dovrà proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine.
- mancati introiti, integranti una somma ragguagliata ai risultati conseguiti e documentati nel passato, nonché alla riduzione, avuta nel tempo, della durata media dei giorni di degenza.
Su detti complessivi importi andrà calcolata la rivalutazione monetaria (trattandosi di debito di valore), insieme agli interessi, dal 1993 (momento dell’adozione del provvedimento di risoluzione della convenzione) al riconoscimento dell’accreditamento (2006), oltre agli interessi legali determinati dalla pubblicazione della sentenza al saldo effettivo.
Ulteriori voci di danno (da perdita d’immagine professionale, alienazione di beni immobili e riduzione di personale dipendente) non venivano riconosciute all’appellante, trattandosi di voci di costo ordinariamente ricomprese nella gestione di attività sanitarie convenzionate o rimaste prive di apprezzabile supporto probatorio.
V) - Conclusivamente, il ricorso in ottemperanza va accolto, nominandosi un commissario ad acta, in veste anche di perito d’ufficio, con l’incarico di determinare con precisione la somma in questione e di provvedere al suo versamento alla Casa di cura interessata: a tanto provvederà il dirigente l’Ufficio di ragioneria della Prefettura di Roma, con facoltà di subdelega ad altro dirigente del medesimo Ufficio, che provvederà ai sensi dell’art. 35, comma 2, d.lgs. n. 80 del 1998, formulando una proposta da sottoporre all’avente titolo entro il termine di giorni sessanta decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente decisione, con spese ed onorari processuali, nonché compenso spettante al commissario-perito, liquidati come in dispositivo.

A cura di Sonia Lazzini
Riportiamo qui di seguito la decisione numero 4312 del 6 luglio 2010 pronunciata dal Consiglio di Stato