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la dichiarazione sostitutiva di un atto di notorietà non è idonea a comprovare la conformità di un documento all’originale

Pubblicato il 08/03/2010
Pubblicato in: Sentenze

la dichiarazione sostitutiva di un atto di notorietà non è idonea a comprovare la conformità di un documento all’originale

la previsione di cui all’articolo 19 del testo unico della documentazione amministrativa, restringe l’ambito operativo della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà a ben delimitate ipotesi, tra le quali non rientra, certamente, la fattispecie della attestazione di conformità all’originale di documenti provenienti da soggetti privati, non aventi carattere fiscale

È vero, invece, che l’amministrazione regionale ha espressamente richiesto di dimostrare l’entità e i contenuti dei preventivi di spesa mediante l’esclusivo strumento della esibizione degli atti originali.

In punto di fatto, va evidenziato che la società Ricorrente S.r.l., odierna appellante e ricorrente in primo grado, ha partecipato alla procedura selettiva, bandita dalla Regione Campania, per l’individuazione dei soggetti ammessi al regime di aiuti alle piccole e medie imprese del settore turistico, previsto dal P.O.R. Campania 2000-2006 per le “Isole del Golfo”.
Con il provvedimento dirigenziale gravato dinanzi al TAR, l’interessata è stata esclusa dalla graduatoria, perché, in asserita violazione dell’articolo 8 lettera d) del bando (secondo il quale «la domanda di contributo…deve essere corredata, a pena di inammissibilità, della seguente documentazione completa in ogni sua parte:…preventivi di spesa in originale…»), ha depositato i preventivi di spesa non “in originale”, bensì in copia, accompagnata da una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.
La società appellante ha impugnato la propria esclusione e la clausola del bando relativa all’onere di depositare i documenti in originale, deducendo i seguenti motivi:
1) violazione degli articoli 19 e 47 del d.P.R. n. 445/2000, eccesso di potere per presupposto erroneo, in quanto la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà fatta nella domanda, potendo riguardare anche «stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui il dichiarante abbia diretta conoscenza», comprenderebbe anche la veridicità dei preventivi di spesa allegati nella scheda tecnica e, comunque, in quanto il valore di tali atti è dunque equivalente a quello degli originali. I preventivi vanno dunque considerati come prodotti «in copia autentica» e, pertanto, l’allegazione è legittima, dovendosi in contrario considerare illegittimo il bando;
2) violazione degli articoli 15 del decreto legislativo n. 358/1992 e 16 del decreto legislativo n. 157/1995 (oltre che violazione del bando di gara – art. 8, comma 2 – e del giusto procedimento di legge), i quali imponevano alla Regione di invitare la Ricorrente a regolarizzare la documentazione o a fornire chiarimenti, essendo comunque chiaro il bando nel prevedere l’inammissibilità per la sola ipotesi di mancata produzione materiale della documentazione.
Qual è il parere dell’adito giudice amministrativo di appello del Consiglio di Stato?

Nel merito, l’appello è infondato.
La parte appellante sostiene che, in concreto, la propria domanda era corredata da una idonea dichiarazione di conformità all’originale, ai sensi dell’articolo 19 del testo unico della documentazione amministrativa. In ogni caso, a suo dire, la mancanza degli originali dei documenti riguardanti i preventivi di spesa avrebbe dovuto ritenersi colmata dalle proprie dichiarazioni sostitutive di atti di notorietà, inserite negli allegati alla domanda di partecipazione alla selezione.
In particolare, l’interessata riferisce che sia la domanda di partecipazione, sia l’allegata scheda tecnica (la quale contiene tutte le singole voci dei preventivi esibiti in fotocopia) recano la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ai sensi dell’articolo 47 del D.P.R. n. 445/2000
Entrambi gli atti contengono la testuale formula: “le dichiarazioni rese nella domanda di partecipazione e nei relativi allegati hanno valenza di autocertificazione e/o dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000”.
La domanda di partecipazione dell’interessata, poi, porta l’ulteriore dizione: “Dichiara ai sensi degli articoli 46 e 47 che quanto dichiarato nella domanda di contributi e negli allegati risponde a verità”.
Gli argomenti esposti dall’appellante non sono persuasivi.
Dall’esame complessivo delle clausole del bando è agevole evincere che, ai fini dell’ammissione alla procedura selettiva, ogni aspirante al contributo dovesse effettuare distinti adempimenti formali, tra i quali la predisposizione della domanda e la compilazione di una scheda tecnica, corredate dalle impegnative dichiarazioni rese secondo le modalità tipiche delle “autocertificazioni” disciplinate dal testo unico della documentazione amministrativa.
La produzione dei documenti in originale, recanti i preventivi di spesa degli interventi oggetto del richiesto finanziamento, è considerata dal bando quale autonomo e ulteriore requisito formale di partecipazione.
Non vi è alcun dato letterale o sistematico della lex specialis della procedura che permetta di considerare “assorbita” o surrogata la prescritta produzione documentale mediante le semplici autodichiarazioni degli interessati.
Il valore di autocertificazione e di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attribuita alla domanda e ai relativi allegati va spiegata, agevolmente, in considerazione del contenuto complesso di tali atti, che si riferiscono ad una pluralità di fatti e di stati posti a diretta conoscenza del dichiarante.
In termini generali, del resto, è pacifico che la dichiarazione sostitutiva di un atto di notorietà non è idonea a comprovare la conformità di un documento all’originale. In concreto, poi, non risulta affatto che la dichiarazione presentata dall’odierna appellante contenga tale riferimento. A tutto concedere, la dichiarazione sostitutiva presentata potrebbe riguardare la veridicità dei contenuti di quanto esposto nella scheda tecnica.
Ma il bando della procedura non ritiene sufficiente un’autodichiarazione relativa ai preventivi di spesa, esigendo, al contrario, una apposita documentazione, proveniente dai soggetti interessati.
Ed è appena il caso di osservare che non presenta i caratteri dell’autodichiarazione la firma autografa del rappresentante legale della società Ricorrente sul frontespizio dell’allegato C, relativo alle copie dei preventivi di spesa.
È evidente, poi, che le dichiarazioni sostitutive dell’interessata non rientrano nemmeno nel raggio di applicazione dell’articolo 19 del testo unico della documentazione amministrativa (rubricato Modalità alternative all'autenticazione di copie).
Secondo tale previsione, “la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà di cui all'articolo 47 può riguardare anche il fatto che la copia di un atto o di un documento conservato o rilasciato da una pubblica amministrazione, la copia di una pubblicazione ovvero la copia di titoli di studio o di servizio sono conformi all'originale. Tale dichiarazione può altresì riguardare la conformità all'originale della copia dei documenti fiscali che devono essere obbligatoriamente conservati dai privati”.
Ora, questa previsione restringe l’ambito operativo della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà a ben delimitate ipotesi, tra le quali non rientra, certamente, la fattispecie della attestazione di conformità all’originale di documenti provenienti da soggetti privati, non aventi carattere fiscale.
La portata “generale” del principio dell’autocertificazione, sostenuta dall’appellante, infatti, è indiscussa, ma essa opera in conformità alle regole legislative che la disciplinano e nell’ambito dei margini di scelta riconosciuti dalla legge alle singole amministrazioni che ne fanno applicazione.
Dunque, se è inesatta, nella sua assolutezza, l’affermazione del TAR, secondo il quale la domanda dell’interessata non conterrebbe alcuna autodichiarazione o dichiarazione sostituiva, perché, in effetti, esistono due dichiarazioni rese dall’interessata, pienamente conformi alle prescrizioni del bando, va però precisato che esse, certamente, non si riferiscono alla riconosciuta conformità delle copie prodotte agli originali dei preventivi di spesa.
Va osservato, ancora, che la previsione del bando risulta formulata in modo espresso ed inequivoco, indicando con chiarezza la conseguenza della mancata produzione dei preventivi di spesa in originale, sanzionata con l’inammissibilità della domanda (art. 8, comma 2, punto V, lett. D: «la domanda di contributo…deve essere corredata, a pena di inammissibilità, della seguente documentazione completa in ogni sua parte:…preventivi di spesa in originale…»).
Dunque, l’utilizzazione di modalità diverse di dimostrazione delle spese preventivate non risulta ammessa dalla disciplina speciale della procedura selettiva.
Nel caso in esame, poi, non possono trovare applicazione i principi normativi e giurisprudenziali del cosiddetto “dovere di soccorso”, che impongono all’amministrazione di richiedere ai partecipanti a concorsi o gare le necessarie integrazioni documentali e gli opportuni chiarimenti, prima di procedere alla esclusione delle domande di ammissione, per carenze di carattere essenzialmente formale.
Infatti, nella vicenda in oggetto, mentre non operano le norme richiamate dall’appellante, espressamente riferite alle procedure contrattuali, l’integrazione ipotizzata non riguarda un aspetto parziale o formale della domanda, ma proprio la produzione di un documento originale, ritenuto essenziale nell’istruttoria delle istanze.
L’ammissione di una produzione tardiva, nel contesto di una disciplina concorsuale molto precisa e non particolarmente gravosa degli allegati alla domanda, poi, comporterebbe una evidente violazione della par condicio tra gli aspiranti al finanziamento, a tutto vantaggio dei partecipanti meno diligenti, i quali non abbiano rispettato scrupolosamente le chiare regole della procedura.
Le censure proposte contro la clausola del bando non sono fondate nel merito.
Al riguardo, non è condivisibile l’affermazione del TAR, secondo il quale sussisterebbe “la inammissibilità per tardività della impugnativa, tenuto conto del fatto che la lesività della stessa sul punto in discussione – comunque ragionevole in quanto risponde ad un’esigenza di certezza e di immediata verificabilità delle opere da finanziare – era immediatamente percepibile, proprio in virtù del suo inequivoco tenore, sin dalla pubblicazione del bando.”
Infatti, l’onere di immediata impugnazione delle clausole del bando sussiste solo per le prescrizioni “escludenti”, vale a dire per quelle disposizioni che indicano i requisiti soggettivi di ammissione alla procedura.
Tuttavia, nel merito, non sussistono le lamentate illegittimità.
Non vi è, in primo luogo, alcuna puntuale regola legislativa che imponga di ammettere, in ogni caso e senza eccezioni, modalità di produzione documentale di atti privati mediante l’esibizione di copie non autentiche.
Sul piano della ragionevolezza e della logicità intrinseca della contestata prescrizione formale, inoltre, occorre considerare che, nell’ambito della procedura selettiva in esame, è comprensibile l’esigenza dell’amministrazione di avere la massima certezza in ordine alla formulazione di preventivi di spesa elaborati da soggetti privati.
Proprio sulla base delle cifre indicate e delle correlate prestazioni di servizi e forniture, infatti, l’amministrazione può effettuare le necessarie e approfondite valutazioni delle istanze di ammissione ai richiesti finanziamenti.
La richiesta degli originali dei preventivi, dunque, si colloca nel novero del legittimo apprezzamento discrezionale dell’amministrazione, a nulla rilevando che i preventivi esibiti potrebbero non essere definitivamente vincolanti per le parti. Infatti, si tratta, in ogni caso, degli atti che giustificano l’entità della richiesta formulata dagli aspiranti al finanziamento, in funzione del progetto di intervento proposto.
Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, poi, in relazione ad atti formati da soggetti privati, la richiesta degli originali consente, obiettivamente, di ottenere un maggior grado di certezza in ordine alla genuinità della documentazione prodotta.
In definitiva, quindi, l’appello deve essere respinto.
A cura di Sonia LAzzini

Riportiamo qui di seguito la decisone numero 1290 del 5 marzo 2010 emessa dal Consiglio di Stato

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