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DOPO LA DEFINITIVA APPROVAZIONE DELL'ART.61 comma 8- CON LA CONSEGUENTE RIDUZIONE DEGLI INCENTIVI - I TECNICI DEGLI EE.LL SONO PROFONDAMENTE INDIGNATI E MORTIFICATI.

Arch.Bernardino Primiani Presidente Nazionale

La parola d’ordine di questi giorni è , inequivocabilmente,  “riduzione della spesa”.  
Per lo spirito civico che ingenuamente manteniamo, la nostra immaginazione ci ha portato a credere nell’emanazione di provvedimenti che, nell’immediato ed a regime, con il contributo ed il sacrificio di tutti, avrebbero contribuito a ridurre sostanzialmente sprechi, utilizzare al meglio risorse, permettere strategie di programmazione per un utilizzo trasparente del denaro pubblico.

Lunedì 21 luglio, Camera dei Deputati: approvato, con il ricorso alla fiducia, il cosiddetto maxi emendamento al Decreto legge 25 giugno 2008 n.112 recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria ( www.camera.it  cercare “DDL 1386-A”): l’equilibrio dei nostri conti è cosa fatta, e, ad adiuvandum, inseriamo anche un articolo dell’ultimora, un bel 60-bis (ora art. 61) dal titolo impegnativo: “ Ulteriori misure di riduzione della spesa e abolizione della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica”.
Una declaratoria condivisibile, stante la parola d’ordine di cui sopra.
Eppure.
Eppure, incredibilmente, il comma 8 del suddetto testo recita: “8. A decorrere dal 1° gennaio 2009, la percentuale prevista dall'articolo 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è destinata nella misura dello 0,5 per cento alle finalità di cui alla medesima disposizione e, nella misura dell'1,5 per cento, è versata ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato”.
Il Legislatore è, così, di fatto, intervenuto riducendo l’incentivo del 2%  (previsto ex art. 18 legge 109/94 e smi - trasfuso poi nell’art. 92, comma 5 del vigente D.lgs 163/2006),  da corrispondere alle figure tecniche che concorrono alla realizzazione delle OO.PP ed in particolare al: Responsabile Unico del Procedimento; Progettisti per la redazione del preliminare;definitivo;esecutivo; Coordinatore della sicurezza in fase di progettazione; Coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione; Direttore dei lavori; Collaudatore; Collaborati dell’Ufficio.

Quella piccola incentivazione del 2% altro non era che il discrimine per uno sforzo straordinario richiesto al tecnico della P.A., nonché per una sua maggiore responsabilità; incentivazione, questa, che negli anni , poi, era andata crescendo  - fino appunto al suddetto 2% - in ragione dei sempre maggiori compiti e responsabilità.

E’ necessario fare un passo indietro.
Com'è noto, la Legge 11.02.1994 n.109, Legge Quadro in materia di Lavori Pubblici (cd. Merloni), ha riformato l'intera materia concernente appunto la realizzazione dei lavori pubblici.

L'antidoto al cancro della corruzione che aveva ammalorato il mondo degli appalti pubblici (scadente qualità della progettazione ,connivenza fra Direzione dei Lavori ed Imprese, scadente - se non addirittura inesistente - sistema di controlli fino a quel momento appannaggio esclusivo di figure professionali quali Collaudatori esterni ed Ing. Capo ) venne individuato nel riportare nell'alveo della P.A. le suddette funzioni.
E così, l'avveduto Legislatore del 1994, aveva pensato bene che i gravosi compiti attribuiti al R.U.P.  lo avrebbero impegnato ben oltre il canonico orario di lavoro contrattuale  (perchè chi conosce il mondo del lavoro cantieristico ben sa che gli orari delle imprese non coincide con quello di Ufficio) e ben oltre le responsabilità (di natura contabile, amministrativa, penale, civile) fino a quel momento delineato dal sistema dell'Organico in forza alla P.A.
Dunque l'art. 18 , a chiosa del sistema delineatosi con gli articoli 7 ,16 e 17 della Legge 109/94 (Centralità del progetto (Art. 16); Primarietà dell'attività di progettazione in capo alle strutture tecniche interne della Stazione Appaltante (Art 17); Istituzione della figura del Responsabile Unico del Procedimento (R.U.P.), tecnico interno alla P.A., motore propulsore dell'attività  (Art. 7)), prevedeva la corresponsione di un compenso incentivante l'attività del R.U.P. e la progettazione interna pari all' 1 % dell'investimento programmato .
Detta norma è stata, come ricordato,  più volte novellata nel corso degli anni subendo adeguamenti sia nella misura percentuale del compenso che nelle attività ricomprese :
- art 13,comma 4 della L 17.05.1999 n° 144:  4. I commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, sono sostituiti dai seguenti: " 1. Una somma non superiore all' l,5 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 16, comma 7, e' ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento e gli Incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonche' tra i loro collaboratori. …”
-'art. 3 comma 30 L. 350/2003: I compensi che gli enti locali, ai sensi dell'articolo 18 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, ripartiscono, a titolo di incentivo alla progettazione, nella misura non superiore al 2 per cento dell'importo a base di gara di un'opera o di un lavoro, si intendono al lordo di tutti gli oneri accessori connessi alle erogazioni, ivi compresa la quota di oneri accessori a carico degli enti stessi:
- art. 1 comma 207 Legge Finanziaria 2006: L'art. 18 comma 1 della L. 109/1994 si interpreta nel senso la quota percentuale ripartibile è comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione.

La norma (ex art.18 L. 109/94) è stata poi trasfusa nel nuovo Codice dei Contratti  D. Lgs.  12.04.2006 n° 163 all'art. 92, comma 5 “…. Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori…”.
Oggi, invece, tale 2% è pronto per essere portato all0 0,5% , con intrinseco, naturalmente, il significato che esso rappresenta.
UNITEL (Unione Nazionale Italiana Tecnici Enti Locali), si è fatta portatrice delle istanze non solo dei tecnici degli Enti Locali ma dei tecnici della P.A. in generale, essendo stata l’unica voce che ha portato all’attenzione pubblica la manovra in atto volta a ridurre tale incentivazione.
Se, dunque, dalla Merloni in poi (e fino ad ieri), si era creduto nel ruolo prevalente da attribuire alla struttura tecnica interna alla P.A., prevedendo addirittura la progettazione interna come obbligatoria, salvo ricorrere alla esternalizzazione in talune ipotesi residuali, oggi, il Legislatore, dimenticando forse quanto fin’ora affermato e confermato con disposizioni di legge, con un colpo di mano sembra voler sradicare un impalcatura normativa oramai solida a fronte di una norma che stona e mal si sposa con il quadro di principi e regole che fino ad oggi hanno guidato e regolato il mondo delle opere pubbliche.
La tenacia e incessante azione che UNITEL ha messo in campo nel contrastare tale manovra ingiustificata ed ingiustificabile ha, tuttavia, raccolto “proseliti”.

Martedì 29 luglio, la VIII Commissione Ambiente, territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati, nell’esprimere parere favorevole allo “schema di decreto legislativo concernente ulteriori modifiche ed integrazioni al D.lgs 12 aprile 2006, n.163, recante  il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (atto 12)”, ha tuttavia espresso tra le condizioni:“….c) all'articolo 1, comma 1, lettera n), del provvedimento in esame, che modifica l'articolo 92 del Codice, occorre prevedere una più incisiva articolazione premiale dei corrispettivi, degli incentivi per la progettazione e dei fondi a disposizione delle stazioni appaltanti, in particolare mediante l'introduzione di meccanismi che premino l'efficacia e la razionalizzazione della tempistica della procedura; occorre inoltre reperire le risorse necessarie al fine di ripristinare l'originaria somma del 2 per cento di cui al comma 5 del medesimo articolo 92, inopportunamente ridotta allo 0,5 per cento dall'articolo 60, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008;”.

Ha aderito alla posizione di UNITEL l’ANCI, che ha  inviato alle Commissioni Bilancio e Finanze del Senato le proposte di emendamenti all’ATTO SENATO 949 riguardante conversione in legge del Decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”. In particolare, si legge nella citata proposta di emendamento:
“… All’articolo 61 sopprimere il comma 8. Motivazione: Con la modifica apportata alla disciplina prevista dall’art. 92 comma 5 del D.Lgs 163/06 e s.m.i. verrebbe meno l’1,5 % su una percentuale totale del 2% che fino ad oggi ha rappresentato la somma percentuale dell’importo a base di gara ripartita “tra il responsabile del procedimento, gli incaricati della redazione del progetto, del piano di sicurezza, della direzione lavori, del collaudo nonché tra i loro collaboratori”.
Diminuendo, fino alla quasi totale eliminazione, l’incentivazione prevista per la progettazione, tutti i tecnici dipendenti delle Pubbliche amministrazioni, incaricati di svolgere attività di progettazione, direzione lavori, collaudo ecc. non avrebbero più lo stimolo e la motivazione ad assumersi le enormi responsabilità che caratterizzano, ad esempio, la figura del R.U.P. (Responsabile Unico del procedimento), ostacolando, in qualsiasi modo, lo svolgimento delle varie attività. Pertanto si ritiene indispensabile abrogare il comma 8 dell’art. 61 per due ordini di ragioni: il primo attiene al fatto che la predetta incentivazione, per la progettazione interna all’Amministrazione, se mantenuta nella percentuale del 2% consente un enorme contenimento della spesa pubblica, in quanto diversamente, le Stazioni appaltanti, potrebbero essere costrette a ricorrere a professionalità esterne predisponendo bandi di gara per l’individuazione di professionisti, con conseguente perdita di tempo e notevole dispendio di risorse economiche; il secondo è che si priva il professionista interno di quella crescita e arricchimento professionale, che le attività di progettazione sono in grado di fornire, limitandolo ad un’attività di controllo, che non potrà mai essere completamente efficace, qualora non venga accompagnata anche dall’esperienza legata all’attività    

I rilievi formulati dalla nostra Associazione e la conseguente netta presa di posizione avuta sull’argomento , hanno sollecitato la riflessione di quanti hanno la responsabilità di governare la nostra Repubblica. Dopo l’VIII Commissione della Camera, anche il Senato della Repubblica si è espresso con un ordine del giorno che recita:  
“ premesso che l’articolo 61, 8° comma, del D.L. 112 del 2008, modifica la disposizione di cui all’articolo 92 del Codice dei Codice dei Contratti Pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, prevedendo che, a decorrere dal 1° gennaio 2009, il 2 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, sia destinato nella misura dello 0,5 per cento ai tecnici comunali incaricati della redazione del progetto, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché ai loro collaboratori, e nella restante misura dell’1,5 per cento sia versato ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato;
ritenuto che l'incentivo di cui all'art. 92 del Codice dei Contratti Pubblici è sempre stato utilizzato dai Comuni per mantenere all'interno dell'Ente le attività progettuali e di pianificazione urbanistica, con conseguente ottenimento di forti risparmi rispetto alla esternalizzazione di queste attività;
ritenuto che la gestione delle attività  progettuali e di pianificazione urbanistica affidate a collaboratori interni consente una maggiore azione di controllo sull'attività stessa, con una innegabile e opportuna gratificazione economica e professionale per tutti i dipendenti che partecipano alla realizzazione delle opere e dei piani oggetto di incentivazione;
considerato che tale norma penalizza i Comuni, d'ora in poi di fatto obbligati ad affidare a progettisti esterni la progettazione delle opere pubbliche e dei piani urbanistici con conseguente notevole aumento dei costi;
considerato che tale norma attribuisce allo Stato risorse comunali senza alcun titolo e senza alcuna valida motivazione;
considerato che per i motivi di cui sopra la norma in esame si pone non solo in netto contrasto con le Autonomie Locali trattandosi di una vera e propria “confisca” statale di quota-parte dell'incentivo comunale che trova la sua collocazione nei bilanci comunali al Titolo I della spesa, ma anche con il Codice dei Contratti Pubblici che attribuisce in via prioritaria la progettazione delle opere pubbliche e dei piani urbanistici ai tecnici interni e solo in caso di accertata impossibilità consente di procedere all'affidamento all'esterno di tali attività;
tenuto conto che l’VIII Commissione della Camera, nella seduta del 29 luglio 2008, in occasione dell’esame dello schema di decreto legislativo concernente “ulteriori modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”, ha espresso parere favorevole allo schema stesso, ponendo tra le condizioni la necessità di  “reperire le risorse necessarie al fine di ripristinare l'originaria somma del 2 per cento di cui al comma 5 del medesimo articolo 92, inopportunamente ridotta allo 0,5 per cento dall'articolo 60, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008”;
impegna il Governo:
- a rivedere la disposizione di cui all’articolo 61, 8° comma, del D.L. 112 del 2008, e la disciplina dell'incentivo di cui all'articolo 92, comma 5, del Codice dei Contratti Pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in occasione delle previste ulteriori modifiche ed integrazioni del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, garantendo massima autonomia agli Enti Locali nella quantificazione dell'incentivo, comunque non superiore al 2 per cento dell'importo a base di gara delle opere pubbliche, escludendo qualsiasi compartecipazione di altri Enti nella ripartizione dell'incentivo stesso;
- a monitorare gli effetti finanziari derivanti dall'eventuale applicazione dell’articolo 61, 8° comma, del D.L. 112 del 2008, nella certezza che tale norma non potrà non comportare un sicuro aumento dei costi per gli Enti Locali già pesantemente penalizzati dai continui tagli ai trasferimenti erariali” .
Alcune riflessioni :
1.La rubrica della norma recita :  Ulteriori misure di riduzione della spesa.....
E’ facile chiedersi riduzione della spesa per chi ? Per gli Enti Locali e per le altre Stazioni Appaltanti certamente no ! Le somme, infatti, dovranno essere ancora allocate sui quadri economici delle opere per poi essere girate, per l'aliquota pari all' 1,50 % alle casse dello Stato . Siamo, in pratica,  di fronte ad un prelievo diretto dalle casse degli Enti Locali di somme
2.Tutte le attività elencate dall'art. 18 dovrebbero essere compensate con l'aliquota dello 0,5 %
Facciamo un banale esempio :
Costo opera pubblica : 100.000,00 Euro
Incentivo spettante per  progettazione,direzione lavori,sicurezza,collaudi,RUP :
€ 100.000,00 x 0,50 = € 500,00
Supponendo un gruppo di lavoro di almeno 4 persone avremo : € 500,00 : 4 =  € 125,00 lordi da inserire in busta paga e soggetti alla tassazione di almeno il 47 % (compresi gli oneri riflessi ); vale cioè a dire € 125 x – 47% =  € 66,25 !!!!!!!! in busta paga.
Qualcuno potrebbe pensare che , tutto sommato, queste attività rientrano nei normali compiti d'istituto e, quindi, è pur sempre qualcosa in più per un lavoro già retribuito con lo stipendio.
Chi pensa questo non conosce la realtà degli Enti Locali : Nessun Ente Locale di piccole e medie dimensioni ha un Ufficio strutturato dedicato alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche, forse qualche Ente di massima dimensione. Le attività in parola e, soprattutto quelle del RUP per le motivazioni che sono state sopra esplicitate, sono costantemente rese fuori dal normale orario di lavoro e cumulativamente con tutte le altre attività che quotidianamente un Ufficio Tecnico gestisce (fuori c'è un territorio che vive!!)
3.Forse non tutti sanno che la Programmazione Triennale delle Opere Pubbliche e relativamente a quella annuale, deve essere preceduta da uno studio di fattibilità degli interventi  se non addirittura da un progetto preliminare quando l'importo dell'opera lo richiede. Queste attività sono svolte oggi per la quasi totalità dagli Uffici Tecnici degli Enti Locali  che così garantiscono all'Ente di appartenenza la disponibilità del parco progetti necessario per Programmazione e per la richiesta dei relativi finanziamenti . Tali progettazioni, quando non accedono a finanziamento, il più delle volte sono state  eseguite dagli uffici tecnici interni , a titolo completamente gratuito, ben consci della difficoltà delle amministrazioni di costituire il fondo di progettazione per un opera di cui non  possiede la necessaria copertura finanziaria.
E' di lapalissiana evidenza, per gli stessi motivi indicati al punto 2 ,che non ci sarà più Ufficio Tecnico che progetterà e quindi le Amministrazioni dovranno rivolgersi all'esterno .
DOMANDE
Se l'art. 61 del Ddl 1386 A vedrà la luce :
Chi progetterà più internamente  nella P.A. ?
Chi svolgerà le Direzioni Lavori ?
Chi assicurerà i compiti relativi alla sicurezza?
Chi assumerà più la responsabilità dei Procedimenti con tutto ciò che ne consegue,quando i tecnici ne hanno già d'avanzo di propri compiti d'istituto nel normale orario di lavoro?

Si auspica che nelle more della approvazione finale della manovra, il Legislatore possa ravvedersi sul contenuto della disposizione ex art.61, co.8 , la cui ratio sfugge ai più, apparendo addirittura contraria ai principi che ispirano l’intero sistema di realizzazione delle opere pubbliche in Italia.
Se da un lato, infatti, la preferenza è accordata dalla legge (D.Lgs. 163/2006) alla progettazione interna che si accompagna, inequivocabilmente, ad un risparmio della spesa pubblica, dall’altro non si può, con altro provvedimento normativo (D.L. 112/2008) , ridurre un incentivo che garantirebbe tale progettazione e che determinerebbe, diversamente, tout court, una inevitabile esternalizzazione della stessa progettazione con applicazione delle tariffe professionali, e di certo non con un risparmio per le casse pubbliche.
Vi è bisogno di certezza del diritto, e ancora una volta siamo di fronte a disposizioni normative ispirate da idee contrastanti: bisogna solo capire quale è la direzione in cui questa nazione vuole andare e quale compito affidare agli Uffici Tecnici di questa stessa nazione. Probabilmente qualcuno pensa possa farsi a meno di loro.
Lo sconcerto che UNITEL palesa rispetto alla posizione assunta dal Governo con tale manovra, non risiede - tanto e solo - nella mera diminuzione quantitativa di un incentivo , quanto in quello che tale incentivo rappresenta: la professionalità di una categoria, la dignità di un lavoro, l’assunzione di responsabilità quotidiane, la serietà di una attività.  
UNITEL , in rappresentanza dei tecnici degli enti locali italiani, ribadisce fermamente la contrarietà alla disposizione ex art.61, co.8 D.L. 25 giugno 2008, come integrato dal maxiemendamento del Governo approvato il 24 luglio 2008 alla Camera dei Deputati.

Il 1° agosto, tuttavia, è stato approvato il terzo decreto correttivo al D.Lgs.163/2006 e nonostante quanto affermato dall’VIII Commissione camera dei deputati e dal senato della Repubblica in merito alla riduzione dell’incentivazione del 2%, nulla il testo recita in materia.
La nostra battaglia non finisce qui.

04.08.2008
Il Presidente Nazionale UNITEL
Arch. Bernardino Primiani.