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Il nuovo compenso incentivante ai responsabili dei procedimenti

Pubblicato il 12/09/2014
Pubblicato in: Articoli

A cura di Marco CATALANO - Giudice contabile

INTRODUZIONE

Come è noto il d.l. 90 del 2014 nella sua originaria formulazione aveva del tutto abolito il compenso incentivante per i progettisti pubblici dipendenti (e suoi collaboratori) di un’opera pubblica.

In sede di conversione, alla abrogazione si è aggiunto, con l’introduzione dell’art. 13 bis alla legge 114/2014 una norma del seguente tenore:

«7 -bis . A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.

7 -ter . L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7 - bis , tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione.

Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento... {reg} a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’art. 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’art. 132, comma 1, lettere a) , b) , c) e d) . La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti.

Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale. 7 -quater . Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.

7 -quinquies . Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’art. 32, comma 1, lettere b) e c) , possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7 -bis , 7 -ter e 7 -quater del presente articolo» .


Seppur apparentemente analoga al vecchio compenso incentivante, la nuova normativa, al di là della decurtazione del 20% dal 2%, si presenta oggettivamente diversa nella individuazione delle modalità di corresponsione del beneficio.

Invero, l’articolato normativo vigente ne subordina la corresponsione tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta.

LA DISCIPLINA DELLE MANSIONI

Come è risaputo, all’interno del pubblico impiego vige lo ius singulare di cui all’art. 52 del dlgs 165 del 2001, rispetto alla normativa generale dell’art. 2103 del c.c..

La Suprema corte precisato che “in forza della specialità di tale lavoro e dei principi rinvenibili negli artt. 97 e 98 Cost., il decreto reca, all'art. 52, una disciplina delle mansioni articolata ed organica, tale da costituire un sistema normativo conchiuso, che è per intero alternativa alla regolamentazione posta, nel settore privato, dall'art. 2103 c.c., così come si ritiene avvenire per le altre materie compiutamente regolate dal D.Lgs. n. 165 del 2001”1.

La norma richiamata afferma che Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di cui all'articolo 35, comma 1, lettera a). L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione.

Pertanto tra i settori pubblico e privato sussiste una fondamentale differenza di diritto positivo: l’art. 2103 parla di mansioni equivalenti “alle ultime effettivamente svolte”; l’art. 52, viceversa, tratta di mansioni “considerate equivalenti nell’ambito della classificazione professionale prevista dai contratti collettivi”.

Le differenze tra i due settori sono numerose.

La prima importante diversità regolativa, spesso trascurata, attiene al termine a quo del raffronto. Infatti, l’art. 2103 attribuisce rilievo, come termine di paragone, alle mansioni di fatto e da ultimo espletate, dunque rende rilevante un dato empirico, cioè tutta la crescita professionale che, nel corso del tempo, il dipendente si trovi ad aver sviluppato, secondo la realtà aziendale contingente, singolarmente vissuta.

Di contro, l’art. 52 si riferisce solo alle mansioni pattuite al momento dell’assunzione o a quelle superiori acquisite per progressione verticale interna. Quindi, qui, il termine primo della comparazione non è mai meramente empirico, ma è, esclusivamente, un dato formale, risultante dal contratto o dalle progressioni.

La seconda differenza attiene, invece, all’oggetto stesso della verifica di equivalenza. 1 N. 1346/2008.

Si pone dunque l’interrogativo relativo al ruolo rivestito dalle norme contrattualcollettive nel contesto del giudizio di equivalenza.

Invero, attenendosi all’interpretazione scaturente dal “significato proprio delle parole secondo la loro connessione”, in armonia con la ratio legis, la contrattazione collettiva risulta arbitra della definizione del concetto di equivalenza.

Inoltre nel pubblico impiego lo svolgimento di fatto delle mansioni superiori non dà diritto alla stabilizzazione.

Pertanto, fatta questa breve premessa, se la contrattazione collettiva è quella che decide mansioni e equivalenza, e se le mansioni superiori sono possibili solo per progressioni verticali, riuscirebbe difficile concepire la attribuzione del compenso incentivante per attività non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta.

Ed invero, o la attività di progettazione rientra nella qualifica funzionale, ed in tal caso non si avrebbe diritto al compenso, oppure essa non rientra e, pertanto, non sussistendo la possibilità di fatto di mansioni diverse da quelle di inquadramento o successivamente acquisite, parimenti non vi sarebbe diritto al compenso.

L’ESERCIZIO DI FATTO DI MANSIONI SUPERIORI E/O DIVERSE DA QUELLE DI INQUADRAMENTO.

In linea con il principio generale in base al quale ogni operazione economica deve essere sorretta da una causa concreta, e che alla base di ogni spostamento di ricchezza vi deve essere una controprestazione, l’art. 52, a meri fini economici, consente lo svolgimento di mansioni diverse, atteso che i commi da 2 5 del medesimo art. 52 stabiliscono che:

2. Per obiettive esigenze di servizio il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore:

a) nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti come previsto al comma 4; b) nel caso di sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con esclusione dell'assenza per ferie, per la durata dell'assenza.

3. Si considera svolgimento di mansioni superiori, ai fini del presente articolo, soltanto l'attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di dette mansioni.

4. Nei casi di cui al comma 2, per il periodo di effettiva prestazione, il lavoratore ha diritto al trattamento previsto per la qualifica superiore. Qualora l'utilizzazione del dipendente sia disposta per sopperire a vacanze dei posti in organico, immediatamente, e comunque nel termine massimo di novanta giorni dalla data in cui il dipendente è assegnato alle predette mansioni, devono essere avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti.

5. Al di fuori delle ipotesi di cui al comma 2, è nulla l'assegnazione del lavoratore a mansioni proprie di una qualifica superiore, ma al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore. Il dirigente che ha disposto l'assegnazione risponde personalmente del maggior onere conseguente, se ha agito con dolo o colpa grave.


In sostanza, anche nel pubblico impiego vige il principio delle mansioni di fatto, diverse da quelle di appartenenza, che però, a differenza del settore privato, non danno diritto all’inquadramento superiore decorsi 6 mesi, ma solo il diritto alle differenze retributive.

Se la norma, allora, ha un significato, la si deve interpretare nel senso che le mansioni di responsabile del procedimento, sia previste dall’art. 10 del dlgs 163 del 2006, sia quelle contenute nell’art. 10 del relativo regolamento di esecuzione (vedasi in proposito l’allegato riquadro), sono di fatto diverse da quelle di appartenenza del dipendente, e come tali danno diritto a percepire, ex art. 52 dlgs 165/2001, differenze retributive, la cui quantificazione il comma 7 bis dell’art. 93 del dlgs 163/2006 delega alla contrattazione decentrata di settore.

D’altronde, una diversa interpretazione risulterebbe doppiamente penalizzante per i responsabili del procedimento e i suoi ausiliari.

Da un lato, la norma risulterebbe priva di significato e contraddittoria, poiché da una parte riconoscerebbe un diritto e dall’altra detterebbe delle condizioni tali per cui sarebbe impossibile attribuirlo.

Dall’altro lato il trattamento economico dei tecnici degli enti locali risulterebbe deteriore rispetto ai dipendenti degli uffici tecnici di organismi di diritto pubblico.

Il comma 7 quinquies dell’art. 93 del codice contratti prevede che gli organismi di diritto pubblico e quelli di cui all’art. 31, comma 1, lett. b) e c) del codice possono prevedere regolamenti analoghi a quelli del comma 7 bis; pertanto si potrebbe avere la paradossale situazione per cui l’incentivo sarebbe escluso per i dipendenti della amministrazione e potrebbe essere riconosciuto ai dipendenti degli uffici tecnici di società partecipate della stessa amministrazione.{/reg}

Articolo a cura di Marco CATALANO - Giudice contabile

 


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