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12/08/2020 23:51
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Dia, autorizzazione e piani di lottizzazione

C. De Luca (Ufficio Tecnico n. 5/2008) - Maggioli Editore

I comuni non possono revocare le Dia; per di più, ove gli uffici avessero serbato il silenzio su di un’istanza di autorizzazione, la mancata risposta non potrebbe mai essere impugnata.
Infine, sulle lottizzazioni gli enti locali possono disattendere, con singole pronunce, persino i disposti di un P.r.g., mantenendo in ogni caso competenza sui piani di suddivisione delle aree.
Questo è il quadro che emerge dagli approfondimenti giurisprudenziali di seguito proposti che si concludono con l’affermazione di un principio: è il piano regolatore che rende edificabile un’area, così da sottoporla alla corresponsione delle dovute imposte

Gli uffici tecnici di un ente locale territoriale non possono imporre l’alt alle attività edilizie, preannunciate – con deposito – attraverso i contenuti di una denuncia di inizio delle stesse, seppure nel frattempo fosse trascorso un notevole lasso di tempo dalla presentazione di questa ultima.
A stabilirlo sono stati i giudici della II sezione del Tribunale amministrativo della Campania di Napoli con la sentenza n. 7391 dell’11 luglio 2006. Al fine di potere meglio comprendere la decisione, non sarà inopportuno tornare ai sommi capi della vicenda.

La Dia non è revocabile

Il proprietario di un fabbricato aveva presentato una comunicazione per attivare i lavori concernenti una ristrutturazione edilizia. Le opere dovevano consistere nella demolizione, e nella conseguente ricostruzione dello stabile, da iniziare una volta conseguiti i pareri delle amministrazioni pubbliche preposte alla tutela del vincolo ambientale. Per ciò stesso, dopo avere acquisito quello della Commissione edilizia integrata ed il nulla osta della Sovrintendenza ai beni ambientali, il Nostro aveva reso all’ente la debita comunicazione di inizio dei lavori.
Ma, successivamente, il comune aveva ritenuto di potergli inibire le opere in questione, ritenendo violate le norme del Piano regolatore approvato dopo l’avvenuto deposito della dia. Tanto sulla scorta del fatto, incontrovertibile, che le norme dell’intervenuto P.r.g. consentivano, in zona agricola, soltanto una ristrutturazione edilizia, senza comportare la demolizione e la ricostruzione del fabbricato. Questo il fatto.
Però, secondo la normativa recante le modalità di presentazione e di esecuzione delle denunce di inizio di attività, il dirigente (o il responsabile di servizio) di un Ufficio comunale deve – entro il termine di trenta giorni – verificare i contenuti dei documenti depositati; e, solo qualora avesse a riscontrare l’assenza di una (o più) delle condizioni stabilite, deve rendere noto all’interessato l’ordine motivato di non effettuare più l’intervento previsto. Decorso vanamente detto periodo, l’avente causa può avviare, legittimamente (e con ogni tranquillità), le attività denunciate.
Ma non basta, se i giudici napoletani – una volta precisato quanto sopra riferito – hanno inteso di dovere ricordare che, pur non essendo preclusa all’amministrazione comunale la possibilità di impedire (dopo il decorso del termine) l’esercizio dei lavori resi oggetto della denuncia, detta potestà non può essere usata nel caso di opere postesi in contrasto con strumenti urbanistici sopravvenuti alla formazione del titolo abilitativo.
Nella fattispecie, allorquando l’ente aveva disposto di annullare la Dia, i lavori oggetto della denuncia erano cominciati da tempo e, quindi, l’amministrazione aveva potuto contestare una incompatibilità soltanto presunta, atteso che le prescrizioni urbanistiche, poi vigenti, non preesistevano.
Ne deriva che il comune illegittimamente aveva imposto l’alt ai lavori, dal momento che la denuncia di inizio di attività non poteva più essere dichiarata priva di efficacia, tanto più che il privato, traendo affidamento sulla legittimità del titolo abilitativo maturato e sul lasso di tempo trascorso tra la presentazione della Dia e l’inizio dei lavori, si era convinto della bontà del suo operato al punto di potere pretendere dall’ente persino l’esplicita motivazione del pubblico interesse a bloccare i suoi lavori.
Al contrario, nel caso che l’annullamento d’ufficio fosse intervenuto a breve distanza di tempo dal conseguimento del titolo, ritenuto illegittimo:
- o perché i lavori erano appena iniziati
- o perché non risultavano ancora essere stati completati.
non si sarebbe ingenerato alcun legittimo affidamento nel destinatario del titolo abilitativo e non sarebbe stata necessaria una specifica motivazione sull’interesse pubblico all’annullamento né una sua comparazione con quello privato sacrificato.
In tali casi, l’interesse pubblico all’annullamento è conseguenziale, come nei casi in cui il titolo edilizio fosse stato rilasciato in virtù di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, imputabile a chi aveva richiesto il titolo stesso.
Inoltre, il piano urbanistico sopravvenuto non può avere attitudine ad interferire – sino ad eliderle – con le aspettative edificatorie affidate ad un titolo già formatosi.

Il silenzio-rifiuto non è impugnabile

Sempre in tema di titoli amministrativi, merita di essere esaminata la sentenza n. 182225 del 27 ottobre 2005 dello stesso T.A.R. campano, secondo cui il silenzio serbato da un’amministrazione comunale in ordine ad una istanza di concessione, o di autorizzazione in sanatoria, configura, piuttosto che un inadempimento, una ipotesi di silenzio-rifiuto.
Ciò posto, nel caso di assenza di un provvedimento di diniego espresso, la mancata risposta non potrà essere impugnata secondo il rito speciale previsto dall’art. 21-bis della legge n. 1041 del 1970, previsto per le ipotesi di silenzio-inadempimento (che comporta la decurtazione alla metà dei termini processuali), quanto piuttosto secondo le modalità ordinarie.
Il T.A.R. ha rigettato un’opposizione con cui l’attrice aveva posto gravame – secondo il rito speciale – avverso il silenzio- rifiuto dell’amministrazione comunale, formatosi su di un’istanza di concessione in sanatoria. Secondo i giudici, ai procedimenti amministrativi relativi a concessioni o ad autorizzazioni in sanatoria deve essere applicato l’art. 13 della legge n. 47 del 1985 (oggi trasfusa nel testo unico) che, tra le ipotesi di diniego, configura quelle relative alle richieste di concessioni edilizie in sanatoria.
In effetti, tale normativa dispone espressamente che il comune debba pronunciarsi sulla richiesta pervenuta entro sessanta giorni. Ove non avesse provveduto a tanto nei termini suddetti, l’istanza deve intendersi come respinta. Quindi, secondo il collegio giudicante, non va ritenuto valido l’orientamento giurisprudenziale, pronunciato su questioni analoghe, secondo cui il vano decorso dei sessanta giorni, senza che l’Ufficio si sia pronunciato, non faccia venire meno l’interesse dell’istante al conseguimento di una pronuncia formale, recante il contenuto espresso delle ragioni del diniego.
Ad avviso del collegio, per quanto dettata dalla necessità di assicurare un’adeguata motivazione del provvedimento reiettivo al cittadino, questa interpretazione non può essere condivisa perché in contrasto con la volontà della legge che, esplicitamente, include nel novero dei silenzi significativi quello di cui all’art. 13 della legge n. 47 del 1985.
Sulla scorta di tali motivazioni, il Collegio ha ordinato la rimessione del ricorso, incardinato come ex art. 21-bis della legge n. 1041 del 1970 sul ruolo ordinario, riqualificandolo quale impugnazione del diniego tacito di concessione in sanatoria.

P.r.g. e lottizzazioni

Esaurito il primo argomento, il lettore viene chiamato a trasferirsi in materia di lottizzazioni, con la presa in esame dei “paletti” che un comune deve rispettare in proposito.
Il massimo consesso civico rimane sempre libero di decidere sui piani urbanistici istruiti, e proposti; perciò non può che essere legittima la manifestazione di volontà con cui venga respinta una lottizzazione, seppure essa si fosse rivelata conforme ai dettami del piano regolatore vigente ma in contrasto con le eventuali scelte sopravvenute di politica urbanistica, oppure fosse stata ritenuta incongrua con il trend (accertato negativo) di lievitazione demografica dell’ente.
Queste le conclusioni della I sezione del T.A.R. della Puglia (Lecce) i cui giudici – con la sentenza n. 114 dell’11 gennaio 2006 – hanno ritenuto di dover salvaguardare le scelte di politica urbanistica effettuate da un Consiglio, nel contempo attenuando l’efficacia del piano regolatore i cui disposti possono essere sempre disattesi attraverso singole pronunce di un consesso cittadino. Ma per meglio illustrare le vedute del Tribunale, esaminiamo i fatti più da presso.
Alcuni proprietari di suoli, inclusi dal piano nell’area destinata a sede di uffici direzionali di rappresentanza commerciale ed a grandi attrezzature di settore (come prescritto dalle stesse norme di attuazione del P.r.g.), avevano presentato un piano di lottizzazione. Nell’inerzia dell’amministrazione, gli interessati si erano rivolti al giudice competente che si pronunciava con l’accertamento dell’obbligo di provvedere a suo carico.
A questo punto, il Consiglio aveva negato espressamente l’adozione del piano di lottizzazione, fondando i contenuti della propria manifestazione di volontà su motivazioni di carattere politico. Ma, contro tale provvedimento, finiva con l’aprirsi un nuovo fronte giudiziario che, in primo grado, vedeva l’ente soccombente ancora una volta perché – secondo il collegio del T.A.R. – la delibera consiliare non poteva essere valida dal momento che il diniego di approvazione del piano di lottizzazione avrebbe dovuto necessariamente essere sorretto da motivi giuridici, non certamente da motivazione aventi valenza esclusivamente politica.
La vicenda è andata avanti con una nuova pronuncia negativa del massimo consesso dell’ente che – per l’ennesima volta – rigettava il piano di lottizzazione depositato.
Ne sortiva una nuova opposizione al Tribunale che, questa volta, si pronunciava attraverso la sentenza, che qui si sta commentando, in cui:
• da una parte, vi sono i privati che sostengono essere un atto consiliare dovuto l’approvazione di un piano di lottizzazione, sempre che sia stata attestata la sua conformità alla vigente normativa urbanistica;
• dall’altra, vi è il consesso civico che, pure riconoscendo la conformità urbanistica di questo ultimo, ha ritenuto di potere denegare l’approvazione del programma edilizio sulla scorta di scelte politiche di natura discrezionale.
Ma stavolta il T.A.R., motivando pienamente la propria resipiscenza, ha dato ragione al comune, riconoscendo:
1. che il diniego opposto al piano di lottizzazione era stato motivato con ogni adeguatezza;
2. che non era vero che l’atto di approvazione di un piano di lottizzazione di iniziativa privata, dotato di piena conformità urbanistica, abbia la natura di atto dovuto.
Al contrario, hanno stabilito i giudici, il Consiglio comunale conserva intatta la sua discrezionalità valutativa, spettando a detto organo di conciliare l’interesse urbanistico generale con quello privato sotteso allo sfruttamento edificatorio della proprietà dei suoli. Perciò, malgrado un piano di lottizzazione sia assistito da un parere di conformità alla pianificazione predisposta dall’ente, la parola ultima in materia spetta pur sempre al mentovato organo di indirizzo politico. Quindi, per decidere legittimamente, sarà sufficiente che il Consiglio offra motivazioni certe sul contrasto tra programma edificatorio e scelte urbanistiche.
Nel caso concreto, il consesso aveva sottolineato di intendere privilegiare la riqualificazione dell’esistente, limitando gli interventi espansivi dei privati; peraltro, confermando l’obiettivo della riaggregazione delle aree edificate, aveva mostrato di voler dare priorità all’occupazione dei vuoti esistenti tra il nucleo storico della città e le periferie.
Ma non basta.
Altro profilo a disposizione del Consiglio era quello relativo alla crescita della popolazione che, nella fattispecie, era stata calcolata inferiore alle stime formulate al momento del varo del piano regolatore. Quindi, il T.A.R. aveva inteso di dover ritenere legittimo il diniego di approvazione di un piano di lottizzazione motivato sulla scorta della mancata crescita demografica, cui fosse seguito il ridimensionamento dell’espansione urbanistica della comunità e la conseguente opzione di perseguire un indirizzo rivolto alla riaggregazione ed alla riqualificazione dell’esistente, al fine di evitare una crescita a macchia di leopardo.
Secondo i giudici, il Consiglio comunale, chiamato ad esprimersi sull’approvazione (o meno) del piano di lottizzazione presentato dai ricorrenti, non poteva farsi carico esclusivamente del profilo della sua regolarità tecnica, a meno che non intendesse assoggettarsi ad una diminutio del proprio ruolo di organo di indirizzo politico dell’ente che, in quanto tale, ha il dovere di assumersi la responsabilità delle scelte di programmazione edilizia.
Pur tuttavia, è giusto rilevare che la sentenza, nel preservare le ragioni di opzione politica, pone gli operatori del settore in condizioni di incertezza. Questi, pur presentando progetti conformi agli strumenti urbanistici generali, non potranno giammai essere sicuri che ciò sia sufficiente, potendo il Consiglio comunale deliberare sempre diversamente, pur senza apportare modifiche al P.r.g. In sostanza, detto strumento c’è, ma la sua efficacia appare condizionata dalle scelte politiche in itinere.
In realtà, sarebbe meglio se la pianificazione urbanistica potesse conservare intera la sua efficacia, ammettendo il Consiglio ad esercitare le sue prerogative sempre con un atto generale di variante, di modo da garantire parità di trattamento, senza lasciare l’approvazione del piano attuativo alle scelte episodiche di maggioranze politiche soventemente instabili.

Consigli comunali e lottizzazioni

Restando in tema, formuleremo – qui di seguito – un esempio pratico per comprendere, ancora una volta, la corrispondenza competenziale sussistente tra un piano di lottizzazione ed il massimo consesso civico di un ente.
Per verificarlo, poniamo caso:
1. che un comune risulti proprietario di un lotto precedentemente inserito in un piano di lottizzazione, già sottoposto (per l’approvazione) ai componenti della Commissione edilizia;
2. che il progetto esaminato, pur carente della sottoscrizione del legale rappresentante dell’ente, proprietario del lotto in questione, sia stato comunque adottato e poi approvato definitivamente dal Consiglio comunale.
Quesito: il perfezionamento della convenzione dinanzi al notaio sanerebbe, o meno, situazioni del genere di quella sopra puntualizzata?
Ictu oculi, ciò che appare evidente è che la mancata sottoscrizione – da parte del comune – di un documento di tale importanza parrebbe configurare la carenza di un requisito essenziale. Tuttavia, occorre porre in evidenza le peculiari caratteristiche della procedura di approvazione di un piano di lottizzazione che – ai sensi dell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 (i cui contenuti risultano presentemente trasfusi nel testo unico per l’edilizia) – rimane di esclusiva competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42 t.u.e.l.
Allora, premesso che costituisce sempre presupposto per l’approvazione di detto piano la richiesta congiunta di tutti i proprietari delle aree di cui si propone la pianificazione attuativa, in considerazione degli obblighi e delle servitù che vengano costituite su tutti i fondi oggetto di convenzione obbligatoriamente allegata al piano medesimo, pure occorre precisare che la documentazione della proprietà degli immobili compresi nel piano (condizione necessaria per la sua approvazione) viene svolta sulla scorta delle risultanze catastali e/o dell’esistenza delle relative trascrizioni immobiliari, che assumono valore di pubblicità dichiarativa (T.A.R. Lombardia, Brescia, 18 giugno 2001, n. 446).
Però, secondo la citata giurisprudenza, compito di un’amministrazione comunale rimane esclusivamente quello di verificare la sussistenza dei presupposti dell’ammissibilità del progetto nonché la titolarità dei diritti dei proprietari delle relative aree “non solo sulla base di tali risultanze”. Poiché è intuibile che l’istruttoria della proposta di deliberazione abbia accertato l’attualità dei dati relativi a tutte le proprietà immobiliari (ivi compresa quella intestata al comune, atteso che – in caso contrario – non si sarebbe potuto procedere né all’adozione né all’approvazione del piano), non si vede come possa avere rilievo, nella fase esecutiva, l’eventuale difetto procedurale, lamentato in questa sede quale mera ipotesi di lavoro.
Perciò, tenuto conto di quanto disposto dalla citata giurisprudenza, la circostanza ipotizzata può essere classificata non già quale carenza di un requisito essenziale, foriero di nullità del provvedimento, quanto piuttosto come una irregolarità formale, eventualmente sanabile sulla base di quanto disposto dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, come modificato dalla legge n. 15 del 2005.

Quando la lottizzazione non è indispensabile

Per concludere, prendiamo in esame la questione sotto il profilo tributario, che pure è di grande momento nella dialettica comune – utenza cittadina.
Secondo i giudici della VIII sezione della Commissione tributaria del Lazio (decisione n. 194 del 23 febbraio 2006), un’area è edificabile, e come tale soggetta all’imposta di registro ed a quella sul valore degli immobili, quando sia stata inserita nel piano regolatore generale.
Secondo il giudice d’appello, per l’edificabilità di un terreno non è indispensabile l’adozione di un piano di lottizzazione; questo tanto più dopo il recente intervento del legislatore che ha inteso di dover chiarire la questione con una norma di interpretazione autentica, seppure relativa all’imposta locale sui beni immobili.
In effetti, il collegato alla legge n. 248 del 2005 (finanziaria 2006) ha posto fine al contenzioso tra enti locali territoriali e contribuenti in ordine al termine a quo del pagamento dell’imposta sulle aree edificabili. Il comma 16 dell’art. 11-quaterdecies ha precisato che un’area deve essere considerata edificabile quando detta qualificazione risulti dallo strumento urbanistico generale. Trattandosi di norma di interpretazione formalmente definitoria, essa ha effetti retroattivi; quindi, si applica pure ai giudizi in corso alla data della sua entrata in vigore.
In questo caso, l’esegesi ufficiale, contenuta nel disposto del collegato (che il giudice ha ritenuto doversi applicare anche all’imposta di registro), si rivela importante poiché l’ultimo intervento della Corte di Cassazione (sentenza n. 21644 del 16 novembre 2004) aveva ingenerato notevoli, ed infruttuose, incertezze. Infatti, il giudice di legittimità aveva ritenuto non sufficiente l’inserimento di un’area nel piano regolatore generale ai fini della pretesa del pagamento dell’Ici, dal momento che la possibilità di edificare non poteva essere considerata effettiva e concreta.
Il cambiamento di rotta aveva già inferito al Fisco notevoli problemi, poiché i contribuenti avevano presentato istanza di rimborso del tributo versato negli anni precedenti. Inoltre, la sezione tributaria della Corte di Cassazione (ordinanza n. 10062 del 13 maggio 2005), al fine di evitare un possibile contrasto tra le decisioni dei vari giudici tributari, aveva rimesso la questione alle sezioni unite, mantenendola ancora sub iudice.
In effetti, considerata l’incertezza oggettiva sulla natura dell’area (che emerge pure dall’intervento normativo in commento), in alcuni casi i giudici tributari avrebbero potuto disapplicare le sanzioni irrogate ai contribuenti a seguito degli atti d’accertamento. D’altronde, sempre la Cassazione, con la sentenza n. 16751 del 24 agosto 2004, aveva disapplicato le sanzioni Ici proprio per l’incertezza della legge sulla corretta qualificazione dell’area edificabile.
Se ne evince che, per il pagamento dell’imposta, non è più indispensabile che sia stato adottato un piano di lottizzazione. In realtà, la legge non prevede che l’utilizzabilità a scopo edificatorio debba essere legale ed effettiva al momento dell’imposizione fiscale. Per l’Ici, l’art. 2 del decreto legislativo n. 504 del 1992 (che è per l’appunto la norma interpretata) dispone che per area fabbricabile debba intendersi quella utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali, o attuativi, ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione, determinate secondo i criteri previsti agli effetti delle indennità di espropriazione per pubblica utilità.
Se ne trae che sia sufficiente una mera edificabilità, sia pure astrattamente prevista, nell’ambito dello strumento urbanistico generale.

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