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23/11/2017 18:01
Home Articoli AMBIENTE Profili penali nella disciplina delle bonifiche di siti contaminati: le conseguenze pratiche derivanti dalle oscillazioni della Cassazione in ordine alla natura del reato di cui all’art. 257 del d.lgs. 152/2006.

Profili penali nella disciplina delle bonifiche di siti contaminati: le conseguenze pratiche derivanti dalle oscillazioni della Cassazione in ordine alla natura del reato di cui all’art. 257 del d.lgs. 152/2006.

P. Costantino (Approfondimento 3/11/2008) -

Nella materia delle bonifiche di siti contaminati, si è assistito ad una grande discussione all’interno della magistratura che trova espressione in alcune pronunce della Corte di Cassazione in ordine al reato di omessa bonifica dei siti contaminati di cui all’art. 257 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i. (Testo Unico dell’ambiente), in precedenza previsto e punito dall’art. 51 bis del D. Lgs. 22/97 (decreto Ronchi).

In verità, la Suprema Corte, almeno in due circostanze, si è trovata a fornire delle ricostruzioni del reato in parola molto diverse le une dalle altre, anzi addirittura opposte, in tal modo accendendo in dottrina un vigoroso dibattito relativo alle svariate conseguenze che possono derivare (e che, normalmente, derivano) da una certa fattispecie delittuosa piuttosto che da un’altra, di segno differente.

Per inquadrare i termini della questione, è opportuno procedere ad una breve introduzione delle norme in commento, in particolar modo procedendo ad un confronto tra le previsioni dell’attuale Testo Unico e le scelte fatte dal legislatore all’epoca del decreto Ronchi (che aveva introdotto tale figura di reato).
Questo il dettato dell’art. 257, comma 1: “Chiunque cagiona l’inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti. In caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all’art. 242, il trasgressore è punito con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da mille euro a ventiseimila euro”.

L’art. 51 bis del decreto Ronchi, invece, così disponeva: “Chiunque cagiona l`inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, previsto dall`articolo 17, comma 2, è punito con la pena dell`arresto da sei mesi a un anno e con l`ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all`articolo 17. Si applica la pena dell’arresto da un anno a due anni e la pena dell’ammenda da lire diecimilioni a lire centomilioni se l`inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi.”
Dal raffronto tra le due norme, la prima modifica che appare doveroso segnalare riguarda la natura stessa del reato di cui all’art. 257, che non contempla più il mero rischio di superamento dei limiti di accettabilità (nel decreto Ronchi si parlava di “pericolo … di inquinamento”), prefissati in astratto per tutto il territorio nazionale, ma prevede una sanzione penale solo in presenza dell’avvenuto “superamento delle concentrazioni soglia di rischio” (C.S.R.), calcolato in concreto, mediante analisi di rischio sanitario ambientale sito–specifica. Viene meno, dunque, il reato di “pericolo presunto” di inquinamento, seppure “concreto ed attuale”,  introdotto dall’art. 51 bis, D. Lgs. 22/97. (1)

1. Per la corretta qualificazione del reato in esame, è, invero, necessario conoscere la disciplina extrapenale che possa aiutare nella ricostruzione della condotta sanzionata ex art. 257. Detta disciplina è oggi da ricercare nel Titolo V, Parte IV, del D. Lgs. 152/06, in un corpus di 15 articoli, ai quali si aggiungono 5 Allegati. Le altre disposizioni che parimenti si devono considerare, e che sono anch’esse all’interno del T.U., sono le norme di cui agli artt. 265 e 266 (recanti, rispettivamente, “disposizioni transitorie” e ”disposizioni finali”), nonché di cui all’art. 304 (nella Parte VI, Titolo II), in tema di prevenzione e di ripristino ambientale.
Partendo dalle norme indicate, può dirsi che mentre nel precedente sistema la nozione di  inquinamento del sito era ricondotta al superamento dei limiti di accettabilità posti dal il D.M. 471/99, nell’odierno T.U. quegli stessi limiti (2), ove superati, non rivelano più una situazione di contaminazione in atto, ma attestano soltanto la presenza di uno stato di “potenziale contaminazione” secondo l’art. 240, comma 1, lett. d) che, come è noto, non fa sorgere l’obbligo di bonifica ma soltanto quello di caratterizzazione del sito. 

Quanto alla definizione di “stato di contaminazione”, occorre esaminare il combinato disposto degli artt. 257, comma 1, prima parte, e 240 lett. e). Il primo articolo, infatti, stabilisce che l’inquinamento, per essere penalmente rilevante, deve superare le “concentrazioni soglia di rischio” (C.S.R.), che l’art. 240 lett. c), definisce come “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso, con l’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica -  secondo i principi illustrati nell’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione - il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il  sito.”; il secondo disposto, invece, definisce un sito come “contaminato” allorché in esso “i valori delle concentrazioni soglia di rischio (C.S.R.), determinati con l’applicazione della procedura di analisi di rischio, risultano superati”.
Inversamente, con la lett. f dell’art. 240, si è stabilita la nozione di “sito non contaminato” come “un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrici ambientali risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (C.S.C.) oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (C.S.R.) determinate a seguito dell’analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica”.

Per completezza, si ricorda che la definizione delle C.S.C. è riportata nell’art. 240 cit., lett. b), per il quale esse rappresentano “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono i valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi del rischio sito specifica, come individuati nell’Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto. Nel caso in cui il sito potenzialmente contaminato sia ubicato in un’area interessata da fenomeni antropici o naturali che abbiano determinato il superamento di una o più concentrazioni soglia di contaminazione, queste ultime si assumono pari al valore di fondo esistente per tutti i parametri superati”.

In sede strettamente penale, la scelta legislativa di richiedere il superamento di alcuni parametri (C.S.R.), da verificare in concreto sul sito, per le finalità sanzionatorie, comporta l’avvenuta  modifica sostanziale – anche se in parte - della natura del reato: da reato anche di pericolo, come era previsto in passato (per cui si era puniti oltre che per aver “cagionato” l’inquinamento, anche sulla base del “pericolo concreto e attuale” (3) di superamento di limiti tabellari), si è passati ad una tipologia di reato ad “evento”. Si è previsto, in altri termini, per la configurabilità del reato, la sussistenza della contaminazione (“evento giuridico”), da verificare sulla scorta dei dati concretamente ed effettivamente riscontrati sul sito, individuati quali concentrazioni soglia di rischio (C.S.R.), il superamento dei quali genera un obbligo di bonifica, anche se, a ben vedere, non sempre tale superamento comporta l’automatico verificarsi di un danno ambientale (recte, dell’evento di danno ambientale). Per l’effetto, sembra più corretto parlare in termini di evento di tipo “giuridico” e non strettamente materiale.

Ma è sulla natura del reato che la giurisprudenza e la dottrina hanno dibattuto a lungo, ed anzi ancora discutono: non è facile, dalla formulazione ed impostazione in termini generali ed astratti dell’art. 257, risalire con assoluta precisione ad una configurazione unica ed unitaria del reato de quo, talvolta inquadrato in termini di delitto omissivo, talaltra proposto, invece, come reato commissivo di evento, e tra l’una e l’altra tesi, pervero, se ne sono prospettate delle altre intermedie.

2. Per inquadrare il problema in termini esatti, è necessario illustrare le diverse configurazioni possibili del reato di omessa bonifica (o contaminazione senza bonifica, come pure è stato detto).
Secondo un’interpretazione basata sul dato letterale della norma, sembrerebbe invariata (rispetto al decreto Ronchi) la configurazione del reato in termini di reato omissivo; per questo, si ricade nella condotta tipica - e si incorrerà nella sanzione penale – ogni qual volta si è determinato uno stato di contaminazione e non si ponga in atto, successivamente, la richiesta bonifica in conformità al progetto approvato dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti”. In particolare, la giurisprudenza ha rilevato che la contravvenzione in esame si applica ad un reato omissivo permanente, il cui fatto tipico consiste nell’aver cagionato l’inquinamento di un determinato sito, mentre il completamento della procedura di bonifica vale come causa sopravvenuta (ed eventuale) di non punibilità (4).
Secondo una diversa impostazione, invece, si tratterebbe di “reato di evento a condotta libera o reato causale puro, sottoposto a condizione obiettiva di punibilità negativa” (5). Il reato si perfezionerebbe con l’inquinamento e l’omessa bonifica assumerebbe la natura di causa sopravvenuta di punibilità. Come a dire: il superamento dei parametri C.S.R., verificato in concreto nel sito, costituisce illecito penale che diviene non punibile ove si proceda alla bonifica dell’area.

Vi è, poi, una terza tesi, che vede il reato in commento a condotta mista, che ricomprende tanto il commesso inquinamento quanto la mancata bonifica.
L ’omessa bonifica (“se non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato dall’autorità competente nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti”), sarebbe, dunque, un elemento esterno al fatto tipico, quale causa di punibilità, mentre la prima parte dell’art. 257, comma 1, (“chiunque cagiona l’inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio”) costituirebbe non il presupposto della condotta, ma il fatto tipico; di conseguenza, la natura giuridica della contravvenzione dovrebbe essere inquadrata nei reati causalmente orientati. (6) Come si può vedere, ogni interpretazione ruota intorno al significato della formula “se non provvede …”, vista a volte come condizione (obiettiva di punibilità) altre volte come causa sopravvenuta di non punibilità.

Per dirla diversamente, l’esatta configurazione di questa clausola “sposta” la concezione del reato in esame, tanto da far scaturire conseguenze assai diverse per il soggetto reo, come si avrà modo di vedere.
Infatti, le condizioni obiettive di punibilità mettono in risalto un elemento esterno ad una determinata fattispecie che già, di per sé, sarebbe meritevole di pena; questo disvalore nella condotta, però, si accresce proprio a seguito dell’evento/condizione, e, di conseguenza, necessita di adeguata pena. Per fare un esempio, si pensi all’art. 264 c.p., che incrimina l’infedeltà in affari di stato soltanto “se dal fatto possa derivare nocumento all’interesse nazionale”.
Le cause di non punibilità, invece, attengono ad ipotesi diametralmente opposte. Esse, infatti, possono intervenire in tutti i casi in cui un reato è già perfetto e sanzionabile, eliminando un disvalore già perfezionatosi, o riducendolo fino ad un limite che non richiede più la pena altrimenti prevista. Con tali meccanismi viene meno la punibilità del reo, per un suo comportamento attivo ovvero un elemento terzo che, in certo modo, inibisce ogni conseguenza penale.
Come si nota, mentre le prime incidono sul perfezionarsi del reato, e in loro mancanza detto reato non può dirsi compiuto, le secondo, invece, intervengono a valle di una fattispecie delittuosa già piena ed efficace, incidendo sull’applicabilità e sull’efficacia della pena.
Per tornare all’art. 257, una delle prime conseguenze della riconducibilità della clausola di esenzione “se non provvede…” all’una o all’altra delle figure sopra descritte, riguarda proprio quanto accennato alla fine del periodo precedente: una condizione sopravvenuta di non punibilità, se porta ad escludere la pena, non elimina l’operatività di eventuali misure di sicurezza disposte nel caso concreto, quali, ad esempio, la confisca dell’area inquinata.  Viceversa, ragionare in termini di causa obiettiva di punibilità sortirebbe proprio il vantaggio di impedire l’applicazione di ogni conseguenza penale, dalla pena alle misure di sicurezza: questo perché, come detto, in mancanza di condizione obiettiva di punibilità, il reato non si perfeziona.

A ciò si aggiungano le non secondarie conseguenze in termini di prescrizione del reato: sulla decorrenza di detto termine – che agisce quale causa estintiva - il codice penale è netto nel definirne il dies a quo, stabilendo (art. 158) che mentre per il reato consumato (per chiarire, laddove può operare la causa di non punibilità) il termine decorre dal giorno della consumazione, se la punibilità dipende dal verificarsi di una condizione (obiettiva di punibilità) il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui la condizione si è verificata.
Su queste basi, taluna dottrina (7) propende per la tesi della condizione obiettiva di non punibilità negativa, come disegnata dalla Cassazione citata, ed individua così il ruolo “premiale” dell’attività di bonifica, che consente di non vedere compiuto un illecito penale se si riesce a sanare in tempo, con la bonifica, le conseguenze di una contaminazione (con in più le conseguenze sopra delineate in termini di prescrizione e applicabilità di misure di sicurezza).

Questa ricostruzione, però, snatura la figura stessa della condizione obiettiva di punibilità, la quale richiede che l’elemento ulteriore e sopravvenuto sia esterno alla sfera di volontà del reo, che sia terzo rispetto ad esso (8), mentre la tesi riportata individua nella condotta del responsabile dell’inquinamento la “condizione” che la legge richiede per il perfezionarsi dell’evento.
Ma, soprattutto, questa teoria dimentica che la vera condotta incriminabile è nell’inquinamento dell’area. Il fatto stesso di aver cagionato una forma di contaminazione, grave o lieve che essa sia, dovrebbe essere l’elemento di disvalore che deve essere punito per ciò solo, senza attendere il complicato verificarsi di elementi ulteriori.
Dato che il bene tutelato è l’ambiente, deve porsi l’attenzione sul momento in cui questo viene compromesso o minacciato; e questo momento non può che coincidere con la contaminazione, mentre la bonifica altro non deve essere che un necessario tentativo di porre rimedio ad una situazione patologica.
La bonifica andrebbe così configurata come un obbligo di legge per evitare ulteriori (e più pesanti) conseguenze ad un evento negativo e deplorevole già compiuto, i cui effetti si cerca di contenere. 

Note

1. Sulla definizione di reato di pericolo presunto, che si consuma ove il soggetto non proceda al corretto adempimento dell`obbligo di bonifica con le cadenze procedimentalizzate dall’art. 17, in relazione all’abrogato art. 51 bis D. Lgs. 22/97, cfr., fra le tante, Cass. Pen., Sez. III,  7 giugno 2000, n. 1783.
2. Le concentrazioni limite accettabili (C.L.A.) previste dal D.M. 471/99 sono perfettamente coincidenti con le concentrazioni soglia di contaminazione (C.S.C.) del T.U.; ma mentre il superamento delle prime, in regime Ronchi, imponeva la bonifica, il superamento delle seconde, oggi, richiede soltanto che si proceda alle attività di caratterizzazione per verificare l’eventuale superamento anche delle concentrazioni soglia di rischio (C.S.R.), e solo in caso positivo si dovrà procedere con le attività di bonifica. 
3. Sulla definizione di “reato omissivo di pericolo presunto” cfr. Cass. Pen., 7 giugno 2000 n. 1783, cit. e anche Cass. Pen., Sez. III, 18 settembre 2002, n. 31011.
4. Così Cass. Pen., Sez. I, 13 giugno 2006, n. 29855, Pezzetti. In questo caso, peraltro, gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale delle aree costituiscono “condotte riparatorie … previste anche dal nuovo testo unico (art. 247 D. Lgs. n. 152 del 2006) che, ove poste in essere prima della pronuncia giudiziale, fanno venire meno la punibilità del reato." (Cass. 29855/06 cit.; anche Tribunale di Cosenza, II, ordinanza 30 gennaio 2008).
5. Così Cass. Sez. III, 29 novembre 2006 n. 9794  (dep. 8 marzo 2007), Montigiani.
6. Trattasi di reati per cui ogni condotta, che abbia un nesso eziologico con l’evento, assume rilievo penale, indipendentemente dallo specifico apporto causale (cfr. art. 41, comma 1, c.p.), con l’unica esclusione, a livello obiettivo, delle concause successive, che siano state da sole sufficienti a determinare l’evento (cfr. art. 41, comma 2, c.p.).
7. D. Micheletti, commento all’art. 257 Bonifica dei siti, in F. Giunta (a cura di), Codice commentato dei reati e degli illeciti ambientali, CEDAM, 2007, p. 329 ss.
8. Cfr. Fiandaca-Musco, Diritto penale, parte generale, Zanichelli, 2002, p. 728.



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