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18/11/2017 11:05
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Segretari comunali: rottura di una secolare tradizione

L. Oliveri (La Settimana degli Enti Locali 7/10/2008) - Untitled Document

Dopo quasi un decennio di stasi (con l’eccezione di alcuni interventi sul periodo di disponibilità), torna all’attenzione del legislatore la disciplina dei segretari comunali, con l’articolo 30, comma 6, del d.d.l. 1441-bis, collegato alla finanziaria 2009.
Non v’è dubbio che la questione risulta particolarmente rilevante e delicata, perché è inutile negare che gli effetti della legge 127/1997 sono stati tutt’altro che positivi.
L’introduzione della figura del direttore generale e della facoltà di conferire gli incarichi ai segretari non ha fruttato effetti particolarmente positivi. A giudicare da clamorosi dissesti, come Taranto o Catania e considerando comunque che il legislatore ritiene la finanza comunale non particolarmente virtuosa, la funzione (anzi, mission) della figura del direttore generale di sovrintendere, come indica l’articolo 108, comma 1, del d.lgs 267/2000 “alla gestione dell`ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza” (come se in assenza di tale figura lo scopo fosse di espletare la medesima funzione perseguendo livelli pessimi di inefficacia e inefficienza), non pare sia stata perseguita con risultati clamorosamente positivi. Se non di aumentare all’inverosimile i costi di gestione, sia nel caso di direttori generali esterni, sia nel caso del conferimento di tale incarico ai segretari comunali. Specie nei comuni di dimensioni medie o medio-piccole o piccole o, ancora, piccolissime. Lo scorso anno è emerso all’attenzione di tutti il caso del segretario a scavalco del Comune di Dongo (3.400 abitanti), che percepisce 150.000 euro l’anno lordi; più recente è la questione del Comune di Stezzano (12.000 abitanti), ove la remunerazione del segretario comunale è di 247.000 euro l’anno lordi.
Nel vecchio regime nessuno dei due comuni sarebbe stato sede di segreteria generale. Col nuovo ordinamento non conta tanto la sede, quanto lo status personale del segretario, composto da progressione in carriera (non è più previsto l’accesso alla qualifica dirigenziale mediante concorso) e da eventuale conferimento della funzione di direzione generale a “contrattazione libera”.
Emerge, dunque, con oggettiva e impietosa evidenza, che non solo l’astratta figura della direzione generale nei comuni è servita soprattutto a esaltare lo spoil system e che l’insieme della manovra ha creato segretari di seria A, B, C e anche D, con differenze retributive enormi, difficilmente giustificabili in relazione alla complessità gestionale, che sarebbe da proporzionare alle dimensioni della popolazione e della situazione economica dell’ente, ma che, invece, sfugge totalmente a qualsiasi parametro. Ciò dovrebbe, peraltro, essere guardato con molta attenzione in sede di attuazione di un “federalismo fiscale” che si vorrebbe puntasse, per assicurare servizi di qualità uguale in tutti i territori, in proporzione alle entrate fiscali e alla capacità di spesa, su standard nazionali, che nel caso dei segretari comunali, come si nota, mancano completamente.
L’articolo 30 del d.d.l. 1441-bis appare, in questo quadro, una vera e propria reazione del legislatore nei confronti della situazione che si è venuta a creare. Non a caso la disposizione prende di mira direttamente i segretari dei comuni di piccole dimensioni, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, nei quali i problemi gestionali finanziari rendono proporzionalmente più onerosi costi incontrollati dei compensi per i segretari cui sia affidata anche la direzione generale, considerando, peraltro, che detti enti non sono nemmeno obbligati ad adottare il principale strumento di lavoro della direzione generale, il piano esecutivo di gestione, e che la complessità operativa della gestione non è, ovviamente, commensurabile con enti si popolazione 10 o 100 volte superiore.
Certo, si potrebbe rispondere che i sindaci sono stati causa diretta delle inefficienze del sistema, estendendo forse oltre il possibile lo spoil system consentito dalla legge ed elargendo retribuzioni per la direzione generale oltre ragionevoli valori. Allo stesso modo, l’Agenzia per la gestione dell’albo dei segretari comunali non ha fornito esempi di gestione lineare e coerente, con le contraddittorie decisioni in tema di assegnazione di diritti di rogito ai segretari distaccati presso l’Agenzia stessa (che ovviamente non rogitano alcun contratto), di eccessivamente facili “declassamenti” di sedi comunali, per consentire promozioni sul campo e delibere non infrequentemente alle soglie dei vincoli consentiti dalla legge.
È anche corretto evidenziare che i casi fin qui esposti non costituiscono né la regola né la “media” del sistema. Ma il loro peso e la loro frequenza non sono irrilevanti, sì da rischiare di compromettere proprio il sistema. Come il d.d.l. 1441-bis pare dimostrare.
La norma prevede quanto segue:

“Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo è delegato ad adottare un decreto legislativo volto alla razionalizzazione del ruolo del segretario comunale nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) istituzione di una sede di segreteria comunale unificata cui fanno riferimento più comuni limitrofi la cui popolazione complessiva sia pari almeno a 15.000 abitanti;
b) riordino dei compiti e delle funzioni del segretario comunale in servizio presso la sede unificata di cui alla lettera a);
c) ampliamento delle responsabilità del segretario comunale in servizio presso la sede unificata;
d) attribuzione al segretario comunale in servizio presso la sede unificata di funzioni di controllo interno e di gestione nonché di legittimità sugli atti”.

La lettera a) pare proprio intesa a rimediare alle criticità dell’attuale situazione, imponendo una sola sede di segreteria per bacini di popolazione pari ad almeno 15.000 abitante. Da un lato, infatti, si nota che tale bacino coincide con quello previsto dall’articolo 108, comma 3, de d.lgs 267/2000, per la nomina del direttore generale esterno. Dall’altro, viene determinata la “massa critica” gestionale, alla quale commisurare le funzioni del segretario comunale.
La conseguenza è, dunque, la lettera b), che prevede il riordino dei compiti e delle funzioni del segretario, elementi necessari per stabilire se si tratterà di scavalchi o di vera e propria sede unica, oltre che unificata. Ciò potrà avere conseguenze sul piano contrattuale, perché la sede unica potrebbe rompere l’attuale assetto, che prevede incrementi percentuali della retribuzione per gli scavalchi gestiti. Inoltre, si modificherebbero non poco le modalità operative dei settori “affari generali” o, comunque, amministrativi degli enti facenti parte della sede unificata: si determinerebbe, infatti, una inevitabile e chiara scissione delle funzioni del segretario, rispetto alla direzione e coordinamento delle strutture di ciascun ente, evidentemente meno presidiabili dal segretario.
Le lettere c) e d) indicano già tre obiettivi da perseguire, per effetto del riordino delle funzioni del segretario:

  1. l’ampliamento delle responsabilità;
  2. lo svolgimento del controllo interno;
  3. la funzione di controllo di legittimità degli atti.

Non v’è dubbio che l’ampliamento delle responsabilità, a sua volta determinato dagli altri due obiettivi segnati dal legislatore, è finalizzato a riproporzionare le entità dei compensi di fatto percepiti dai segretari, cui sia stato conferito l’incarico di direttore generale, con la qualità dell’attività svolta, allo scopo di evitare che i compensi aggiuntivi siano frutto solo di un’assegnazione di funzioni solo formale, che nulla modifica nella sostanza l’attività propria dei segretari.
In effetti, la funzione del controllo interno e di gestione è di per sé connaturata alla direzione generale. Non si vede, infatti, come sia possibile sovrintendere alla gestione, in mancanza sia di una pianificazione gestionale, sia, soprattutto, di un adeguato sistema di controlli, sotto la diretta responsabilità del soggetto preposti alla funzione di sovrintendenza, il quale, per altro, dovrebbe in prima persona anche rispondere appunto dei controlli da svolgere.
Per inciso, nella realtà, l’articolo 97, comma 4, del d.lgs. 267/2000 prevede che “Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l`attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell`articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale”. Tale norma non potrebbe, in realtà, essere intesa in altro modo se non che il segretario comunale, in quanto tale, già dovrebbe svolgere le medesime funzioni di sovrintendenza, coordinamento e controllo che se assegnate ad un direttore generale esterno, finirebbero per essere scorporate dal nucleo di competenze che per legge spettano all’ufficio del segretario. Tuttavia, è assolutamente prevalente la lettura secondo la quale il segretario possa e debba svolgere funzioni di coordinamento, sovrintendenza e controllo alla gestione a condizione che sia incaricato come direttore generale. Il che ha portato a depotenziare drasticamente i segretari nelle sedi ove il direttore generale sia un incaricato esterno, a creare le vistose differenze di trattamento economico che si riscontrano nella realtà e al paradosso che in enti come quelli di popolazione inferiore ai 5.000 abitanti gli incarichi di direzione generale siano, in alcuni casi, conferiti senza nemmeno il concreto esercizio delle funzioni di cui all’articolo 108, comma 1, del d.lgs. 267/2000. Ciò, perché, come rilevato prima, in tali comuni non è nemmeno obbligatorio adottare il piano esecutivo di gestione, sicché mancano radicalmente gli strumenti per poi svolgere il controllo interno.
La norma del d.d.l. 1441-bis, da questo punto di vista appare particolarmente problematica, perché, modificando l’articolo 197, comma 1, del d.lgs 267/2000, esclude proprio i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti sostanzialmente dall’obbligo di svolgere i controlli di gestione. Ci sarà da capire, allora, come i segretari comunali potranno esercitare la funzione del controllo di gestione nei confronti di enti che non vi sono tenuti: pare esistere una scissione tra la popolazione della segreteria (che dovrà essere superiore ai 15.000 abitanti) e la soggettività di ciascun ente, che se caratterizzata da una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, esclude del tutto che il segretario possa espletare quella funzione di controllo che, a scopo di potenziamento delle sue responsabilità, il legislatore vorrebbe tipizzare come sua competenza peculiare.
Infine, la terza attribuzione costituisce l’elemento maggiormente sorprendente in assoluto, perché introduce in capo al segretario la funzione del controllo di legittimità sugli atti. Introduce e non reintroduce, perché, anche se nel precedente regime nell’opinione comune si riteneva che i segretari svolgessero appunto funzioni di controllo (e per questo si rischiò il referendum abrogativo), nella realtà i segretari avevano esclusivamente una funzione consultiva, espletata attraverso il parere di legittimità. Il controllo era di competenza dei comitati regionali di controllo.
Sarebbe una novità dirompente. E disvelerebbe la sostanziale impossibilità di ampliare le responsabilità dei segretari comunali in comuni di piccole dimensioni, passando per gli strumenti del controllo di gestione e dell’esercizio di funzioni di direzione generale. Nella realtà, l’estensione delle responsabilità si concretizzerebbe esclusivamente in una funzione molto poco manageriale e molto amministrativa, quale quella del controllo, per altro in mancanza di vera e propria terzietà del segretario, stante la non eliminata connotazione sostanzialmente fiduciaria dell’incarico conferito dal sindaco.
La norma, inoltre, paradossalmente pone il problema del controllo di legittimità negli altri enti: nelle province o nei comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, si dovrebbe dedurre, che il controllo di legittimità sugli atti non viene svolto. Ma non si capirebbe il perché di tale diversità di regolazione, sia nei riguardi dei segretari, sia degli enti nel loro complesso. Per quanto, comuni di piccole dimensioni siano certamente dotati di apparati amministrativi generalmente meno dotati di professionalità, rispetto a quelli più grandi, sicché il segretario comunale, selezionato con procedure rigorose, potrebbe garantire quel plus necessario a mantenere elevato gli standard di legittimità.
In ogni caso, la disposizione, così com’è, segnerebbe una forte soluzione di continuità con oltre 100 anni di tradizione, perché rompe l’unitarietà della funzione dei segretari comunali e, soprattutto, esclude l’obiettivo di diffondere quanto più possibile la presenza di segretari in ogni comune, rinunciandovi a priori. È, per questo versante, una norma probabilmente ispirata dalle medesime esigenze di risparmio finanziario alla base di una serie di decisioni assunte per il mondo della scuola.
Le conseguenze, però, sono a regime il taglio di qualche migliaia di segretari comunali e la dimostrazione che la funzione dei segretari si possa gestire in via generale a cavallo di più enti.
Il Governo ha accolto nei lavori parlamentari la raccomandazione di “valutare l`opportunità di procedere in tempi rapidi ad una riforma del ruolo e dello status del segretario comunale nell`ambito di una più ampia revisione della normativa dell`intero sistema delle autonomie”, rinunciando dunque alla disposizione dell’articolo 30 del disegno di legge.
L’indicazione è certamente saggia: considerando che la riforma dell’ordinamento degli enti locali appartiene ai programmi dell’attuale maggioranza e che essa è inscindibilmente da connettere al federalismo fiscale, le cui conseguenze non sono solo finanziarie, ma organizzative ed istituzionali, una maggiore ponderazione della modifica dello status dei segretari appare opportuna.
Un rinvio, tuttavia, difficilmente comporterebbe una riforma dello status dei segretari in tempi rapidi, considerando che per il federalismo fiscale si parla di 24 mesi per adottare i decreti attuativi e che anche il “codice delle autonomie”, composto da numerosi decreti legislativi attuativi, ha un orizzonte attuativo altrettanto lontano.

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