UNITEL

Dimensione Testo
  • Aumenta
  • Dimensione originale
  • Diminuisci
    
15/12/2018 08:40
Home

Urbanistica: prove di riforma

G. Ciaglia (Ufficio Tecnico n. 3/2008) - Documento senza titolo

1. Le novità di rilievo urbanistico contenute nella finanziaria 2008

L’articolo 1, comma 258 della legge n. 244/07 (finanziaria per il 2008), abilita i comuni, “fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio”, a definire negli strumenti di pianificazione urbanistica, “in aggiunta alle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e alle relative leggi regionali ... ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita da parte dei proprietari, singoli o in forma consortile, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale, in rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al valore della trasformazione”. Inoltre, ai sensi del successivo comma 259, ai fini dell’attuazione degli interventi di cui sopra (edilizia residenziale sociale), ma anche di interventi “di rinnovo urbanistico ed edilizio, di riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale degli insediamenti, il Comune può, nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, consentire un aumento di volumetria premiale nei limiti di incremento massimi della capacità edificatoria prevista per gli ambiti di cui al comma 259”.

Le disposizioni testè richiamate, lungi dal rappresentare la tanto attesa ed agognata “riforma organica del governo del territorio”, aggiungono, tuttavia, una tessera ulteriore nel puzzle della pianificazione urbanistica, introducendo un ulteriore e significativamente innovativo strumento di intervento.

Nella rapida e talora convulsa evoluzione che sta subendo la materia che un tempo si chiamava “urbanistica” un posto di assoluto rilievo trovano, infatti, gli istituti che, come quello disciplinato dalle norme sopra citate, consentono all’amministrazione di reperire aree (e risorse) per la realizzazione di opere e servizi pubblici (o di interesse pubblico) attingendole dal “privato”, che viene compensato dello sforzo attraverso l’attribuzione di diritti (o potenzialità) edificatori.

Parallelamente alla tendenza da ultimo descritta se ne registra un’altra.

Quella ad attenuare le sperequazioni connaturate con la pianificazione urbanistica tradizionale, cercando di attribuire le possibilità edificatorie ed i relativi diritti in modo da garantire il massimo beneficio possibile alla collettività, attraverso la più equilibrata possibile distribuzione di tali diritti.

Gli istituti cui si fa riferimento sono, per chi ancora non lo avesse capito, la “perequazione urbanistica”, la “compensazione urbanistica” e la “cessione compensativa e/o perequativa”.

Di tali istituti, di cui ogni proposta di riforma della legislazione statale in materia di governo del territorio, così come ormai – la quasi totalità delle leggi regionali non hanno mancato di occuparsi, cercheremo di dare una sintetica illustrazione, allo scopo di meglio comprendere i meccanismi di funzionamento e le logiche sottese alle norme della finanziaria 2008 che si commentano con il presente scritto.

2. Perequazione, compensazione, cessione perequativa e cessione compensativa
2.1. La compensazione urbanistica. Rinvio
Cominciamo l’analisi dei nuovi istituti che stanno caratterizzando l’urbanistica di questi ultimi anni dalla compensazione urbanistica.

Non perché questa sia prioritaria o prevalente rispetto alle altre ma, molto più semplicemente, perché l’argomento è stato già diffusamente trattato in uno scorso, neppure troppo lontano, “approfondimento”, al quale non possiamo – ovviamente – che rinviare (1).

Solo a beneficio di coloro che, pur interessati all’argomento, non avessero a disposizione lo scritto, non potendo –per ovvie ragioni – riprodurne integralmente il contenuto, si riporta la sola definizione dell’istituto. La compensazione urbanistica è l’istituto attraverso il quale si consente ai proprietari di aree rese inutilizzabili dalla sopravvenienza di vincoli di inedificabilità (assoluta o parziale) di recuperare le possibilità edificatorie soppresse su altre aree ricadenti nel territorio del medesimo comune.

  • I vincoli che costituiscono il presupposto della compensazione devono essere di natura non urbanistica (e quindi non previsti da strumenti di pianificazione e non preordina ti all’esproprio) in base alla legge statale: mentre, possono anche conseguire alla localizzazione di un’opera pubblica (e, pertanto, essere di natura urbanistica ed avere contenuto espropriativo) in molte delle legislazioni regionali. Così come, nei diversi contesti normativi regionali (e, talora, nelle variegate esperienze applicative locali), variano:
  • le tipologie di compensazione, distinguendosi compensazioni di diritti edificatori (in cui ad ogni unità di misura di edificabilità soppressa corrisponde un equivalente misura di edificabilità compensata) da compensazioni di valori edificatori (in cui il diritto compensato può variare in considerazione del valore riconosciuto all’area da cui proviene l’edificabilità soppressa e di quello sul quale deve “atterrare” l’edificabilità riattribuita, potendo i due valori, soprattutto nei centri di maggiore dimensione, differenziarsi anche sensibilmente);
  • le modalità della compensazione, prevedendosi, talora, l’attribuzione di aree in permuta e, talaltra, la realizzazione dei diritti edificatori trasferibili su altre aree individuate o rese disponibili dal proprietario “compensando”;
    le procedure di compensazione, distinguendosi ipotesi in cui la compensazione si attua attraverso una variante urbanistica estremamente semplificata, la cui approvazione è rimessa alla stessa amministrazione comunale, da altre in cui la stessa si realizza a mezzo di un accordo di programma, da altre ancora in cui si rende necessaria una vera e propria variante ordinaria.
In ogni caso, finalità comune delle varie ipotesi di compensazione legislativamente previste (o praticamente applicate) è, da una parte, di evitare che i proprietari di diritti edificatori soppressi per il perseguimento di scopi di interesse pubblico – comunque sottesi all’apposizione di qualsivoglia dei vincoli sopra richiamati – risultino da tali iniziative danneggiati e, prevedibilmente e comprensibilmente, si oppongano con ogni mezzo alla realizzazione delle stesse. E, dall’altra, di acquisire gratuitamente le medesime aree (che, come si è detto, realizzano in ogni caso, anche laddove vincolate per ragioni di interesse paesaggistico, archeologico, naturalistico, idrogeologico, ecc., l’interesse pubblico alla loro non trasformazione) a fronte della concessione al privato della facoltà di realizzare le sue aspettative edificatorie in altra zona del territorio comunale.

2.2. Perequazione urbanistica e cessione perequativa
La perequazione, meccanismo pianificatorio la cui applicazione tende a conseguire una più equilibrata distribuzio ne dei diritti edificatori, connota quel tipo di pianificazione contraddistinto dall’attribuzione di un valore edificatorio omogeneo a tutte le proprietà che concorrono alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti territoriali (denominati comparti urbanistici o ambiti di intervento). La pianificazione tradizionale, infatti, suddividendo il territorio comunale in zone territoriali omogenee e attribuendo a ciascuna di esse una specifica destinazione urbanistica (agricola, industriale, abitativa, ecc., quando non espropriativa) ed una determinata capacità edificatoria (anche pari a zero, come nel caso delle aree sulle quali viene apposto un vincolo preordinato all’esproprio per effetto della localizzazione di un’opera pubblica) crea forti disparità di trattamento fra i vari proprietari dei suoli. Ciò era stato considerato, almeno sino ad un certo momento, come un male necessario, l’ineluttabile conseguenza di ogni processo di pianificazione urbanistica. Sennonché, la pianificazione tradizionale portava con sé un problema ulteriore.

L’assegnazione ad un’area ad opera del piano regolatore generale di una determinata quantità di diritti edificatori comporta che nel momento in cui di quella stessa area diviene necessaria l’acquisizione per la realizzazione di un’opera pubblica, l’esborso per l’esproprio cresca in modo esponenziale, dovendo tener conto del valore connesso con l’edificabilità (in aggiunta al valore proprio del terreno). E per quanto il legislatore abbia tentato negli anni di limitare l’importo delle indennità di espropriazione, la Corte Costituzionale prima, le varie Corti europee dopo e poi di nuovo la Consulta (2), hanno sempre rintuzzato le dette iniziative legislative.
Con inevitabile quanto prevedibile lievitazione dei costi delle espropriazioni.
La pianificazione urbanistica perequativa, invece, attribuendo ad ogni terreno la medesima (più bassa) capacità edificatoria, impedisce la speculazione sul valore dei suoli, contenendo la crescita del valore delle aree edificabili. Ciò comporta che, nell’ipotesi in cui risulti necessaria, per la realizzazione di un’opera pubblica (o di pubblico interesse) prevista dal piano, l’acquisizione in mano pubblica di un’area fabbricabile, l’indennità di esproprio sarà più contenuta, commisurata al solo valore dell’edificabilità direttamente attribuita a quel terreno (c.d. “indice di edificabilità propria”), e non dell’intera capacità edificatoria realizzabile sulla stessa area (in base al diverso “indice urbanistico”) che, essendo costituita anche da diritti edificatori altrui, oggetto di perequazione, sarà certamente maggiore.
In molti piani, poi, comincia a prevedersi che alla perequazione si accompagnai anche la cessione dei suoli che, pur assegnatari di diritti edificatori, non possano realizzarli in loco in forza della localizzazione di un’opera pubblica (c.d. “cessione perequativa”).
La perequazione urbanistica, dunque, quando coniugata alla c.d. cessione perequativa, mira, oltre che ad una più equa distribuzione dei diritti edificatori, anche all’attuazione consensuale delle previsioni dettate dagli strumenti di pianificazione urbanistica ed alla creazione di un patrimonio di aree pubbliche da utilizzare, a servizio della collettività, senza la necessità di esercitare poteri ablatori e senza oneri diretti a carico del pubblico erario. Per cui, la piena applicazione dei principi della perequazione urbanistica comporta non solo una più equa attribuzione dei benefici e dei vantaggi connessi con la pianificazione urbanistica, ma anche una più equilibrata distribuzione degli oneri e degli obblighi da questa conseguenti. Gli elementi fondamentali della pianificazione urbanistica perequativa sono, perciò, costituiti:
- dall’attribuzione di un indice edificatorio (indice di edificabilità propria) a tutti i suoli
- dell’area oggetto della pianificazione;
- dall’individuazione delle aree su cui si concentrerà l’effettiva realizzazione dei detti diritti edificatori (con attribuzione a tali suoli del relativo indice urbanistico);
- dalla conseguente attribuzione a ciascun suolo di due indici distinti ed autonomi: l’indice di edificabilità propria, rappresentante la potenzialità edificatoria dello stesso e l’indice urbanistico, che costituisce la misura di quanto su ciascun suolo si può concretamente edificare.

2.3 Le varie tipologie dì perequazione
La dottrina (3) ha individuato, a seconda del territorio al quale si decide di estendere i criteri perequativi, quattro possibili tipologie di pianificazione perequativa:
a) la pianificazione perequativa generale pura, nella quale i criteri perequativi sono applicati all’intero territorio comunale. Questo tipo di pianificazione è possibile solo nei casi – invero del tutto eccezionali – in cui si possa intervenire su di un territorio completamente vergine;
b) la pianificazione perequativa generale mista, che pure si estende, come la precedente, all’intero territorio comunale, ma che concerne sia le parti di primo impianto, sia parti di città già parzialmente o totalmente edificata. Ovviamente, i criteri perequativi utilizzati per la città da trasformare o di primo impianto sono differenti da quelli impiegati per la città consolidata, in cui, accanto agli interventi di recupero dell’esistente, possono realizzarsi anche interventi di demolizione e ricostruzione con ampliamenti volumetrici tali da consentire di giungere alla realizzazione di edifici tipologicamente coerenti;
c) la pianificazione perequativa parziale, contraddistinta dal fatto di essere limitata solo ad alcune parti del territorio comunale;
d) la pianificazione perequativa atipica, che combina fra di loro elementi propri della pianificazione perequativa generale e di quella parziale, aggiungendovi caratteristiche peculiari, calibrate sulle peculiarità della realtà urbana di riferimento.
La determinazione della tipologia di pianificazione perequativa è condizionata dalle caratteristiche morfologiche, tipologiche e funzionali e dalle dimensioni del territorio comunale di riferimento.

2.4. Il comparto urbanistico nella pianificazione perequativa
Fatta la scelta sulla tipologia di perequazione che si vuole attuare, occorre delimitare l’ambito territoriale entro il quale realizzarla, consentendo al suo interno la traslazione dei diritti edificatori.

Per denominare detta categoria i vari piani perequativi ricorrono ad espressioni diverse, la più calzante delle quali pare essere quella di “comparto urbanistico”.

Il comparto urbanistico, che riecheggia il comparto edilizio di ben più antica memoria, si differenzia da quest’ultimo per dare luogo ad un processo che non è solo di natura edilizia e che non si limita ad imporre la progettazione unitaria di lotti limitrofi aventi la stessa destinazione urbanistica e le medesime caratteristiche di edificabilità.
Con il comparto urbanistico, infatti, si prendono in considerazione, facendone oggetto di un unico ambito di intervento, lotti aventi destinazioni urbanistiche e caratteristiche di edificabilità tra loro del tutto difformi. Ciò comporta, necessariamente, una maggiore ampiezza dell’ambito dell’intervento – che, ad esempio, potrà ricomprendere al suo interno sia i lotti su cui si andrà a concentrare l’edificazione privata che le aree su cui sono state localizzate e dovranno essere realizzate opere pubbliche di interesse generale – non solo dal punto di vista spaziale ma anche sotto il profilo delle caratteristiche tipologiche e funzionali dell’intervento. Che, appunto, non saranno più soltanto legate alla progettazione (edilizia) unitaria, ma si spingeranno a considerare aspetti connessi con la attuazione – sotto il profilo pianificatorio – del piano urbanistico generale. In pratica, se il comparto edilizio rappresenta uno strumento di terzo livello, che presuppone necessariamente o la presenza di un piano attuativo o la non necessarietà dello stesso, il comparto urbanistico costituisce strumento di diretta ed immediata attuazione del piano generale, assumendo anche la funzione di strumento di pianificazione di secondo livello. Il comparto può essere continuo o discontinuo, a seconda che le aree che ne fanno parte siano contigue o meno. Per cui nella pianificazione perequativa – diversamente da quanto avviene nella pianificazione tradizionale – nulla osta a che l’ambito di intervento ricomprenda aree, isolati e lotti tra loro distanti e privi di qualsivoglia rapporto di continuità.

In definitiva, dunque, l’attuazione mediante comparto urbanistico comporta:
l’individuazione di un ambito di intervento esteso a zone aventi vocazione e destinazioni urbanistiche difformi ed eventualmente discontinue;
l’assoggettamento delle stesse a pianificazione urbanistica e progettazione edilizia unitaria,
la creazione dei presupposti giuridico-amministrativi (es. predisposizione e stipula della convenzione urbanistica) e tecnico-progettuali (es. progettazione delle reti di infrastrutture comuni o delle opere pubbliche o di pubblico interesse che si intende realizzare) per realizzare l’intervento di modificazione o di trasformazione edilizia ed urbanistica.
In alcuni piani urbanistici si distingue, poi, fra comparto urbanistico di ristrutturazione e comparto urbanistico di trasformazione urbana.

Il comparto urbanistico di ristrutturazione prende in considerazione le parti del territorio comunale già parzialmente edificate, corrispondenti in linea di massima, alle c.d. zone b) del d.m. n. 1444/1968. All’interno di tali zone è possibile effettuare sia interventi di ristrutturazione edilizia, anche con modalità di demolizione e ricostruzione, con applicazione dei meccanismi perequativi attraverso il riconoscimento di aumenti di cubatura ed incentivi premiali in favore di chi aderisca all’opzione perequativa; sia interventi di trasformazione e realizzazione dei servizi e delle opere pubbliche eventualmente necessari nelle aree libere.
Il comparto urbanistico di trasformazione riguarda, invece, le aree ancora per nulla o scarsamente edificate ed è volto alla realizzazione di nuovi complessi insediativi di natura residenziale e/o produttiva.
In entrambi i casi, come si è visto, il comparto urbanistico potrà ricomprendere anche aree destinate dal piano a servizi o alla allocazione di opere pubbliche, che saranno cedute all’amministrazione, nel quadro delle cessioni delle aree da destinare a standard (ed oltre i limiti minimi previsti dal d.m. n. 1444/1968), a fronte della possibilità attribuita al proprietario di trasferire i suoi diritti edificatori (determinati dall’indice di edificabilità propria attribuito all’area) sui terreni individuatati dal piano come oggetto di modificazione o trasformazione.

2.5. La cessione compensativa
La cessione compensativa rappresenta una declinazione leggermente differente del medesimo fenomeno della cessione di aree a fronte dell’attribuzione di diritti edificatori che caratterizza la cessione perequativa.
La differenza tra i due istituti, peraltro assolutamente affini, è dato dalle condizioni di partenza e dalle modalità di attuazione delle due forme di cessione.
Mentre, infatti, nel caso della cessione perequativa, il terreno che sarà oggetto di trasferimento in favore dell’amministrazione (in quota standard, eventualmente anche in esubero rispetto al minimo fissato dal d.m. del ’68, o a titolo diverso, ad esempio quale contributo straordinario di urbanizzazione) sviluppa volumetria propria (espressa, appunto dall’indice di edificabilità propria che gli viene attribuito) che, però, può essere realizzata solo sulle aree, ricomprese nel medesimo ambito di intervento (comparto urbanistico), su cui deve concentrarsi l’edificabilità (aree alle quali è attribuito un indice urbanistico adeguato a ricevere anche la cubatura proveniente dai terreni oggetto di cessione); il modello che si applica è proprio il modello del comparto edilizio (che è, poi, in ultima analisi, lo stesso del piano di lottizzazione), con l’unica (ancorché rilevantissima) differenza data dal ricomprendere nello stesso comparto aree cui il piano urbanistico generale conferisce destinazioni difformi; l’attuazione del comparto deve avvenire mediante progettazione urbanistica ed edilizia unitaria; la cessione compensativa, invece, non prevede l’attribuzione di alcuna edificabilità propria all’area che sarà oggetto di cessione, ma unicamente la corresponsione di un corrispettivo (per la cessione) in volumetria (anziché in denaro, come avverebbe tanto nel caso in cui l’area fosse acquisita bonariamente quanto nel caso in cui venisse espropriata); l’area oggetto di cessione non assume, neppure ipoteticamente, la qualità di standard urbanistico o di urbanizzazione finalizzata all’attuazione del comparto. Anzi, essa non fa parte di alcun comparto unitario di trasformazione urbanistica ed edilizia; non essendovi comparto non v’è neppure l’obbligo di progettazione ed attuazione contestuale ed unitaria dell’area ceduta e dell’area ricevente, potendo, ad esempio, la compensazione assumere la forma di credito edificatorio da spendere successivamente e su qualunque altra area indicata dallo strumento di pianificazione generale come idonea a riceverlo.

Fatti tali – pur rilevanti – distinguo, le due forme di cessione perseguono la medesima finalità: acquisire aree occorrenti per la realizzazione di servizi ed opere pubblici senza pagarle ma attribuendo, a titolo di corrispettivo, una certa quantità di edificabilità.
A questo punto, avendo compiuto il rapido excursus che c’eravamo prefissi di anteporre all’esame della nuova disciplina dell’edilizia residenziale sociale, si dovrebbe passare all’analisi delle disposizioni della finanziaria riportate in apertura del presente scritto.
Ma lo spazio a disposizione si è esaurito. Per cui, anche questa volta, saluto i lettori e do loro appuntamento alla prossima numero della rivista.

------
Note
(1) Ci si riferisce allo scritto dal titolo “Della compensazione urbanistica, ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga”, pubblicato nel numero …, di questa rivista.

(2) Questione assai dibattuta nel nostro ordinamento quella della determinazione dell’indennità di espropriazione delle aree edificabili e, più in generale, del rapporto tra diritto di proprietà e jus aedificandi. Infatti, al criterio generale del valore venale del bene espropriato, previsto dall’articolo 39 della legge n. 2359 del 1865, ed ai criteri variamente riduttivi, previsti dalle leggi speciali successive, la legislazione degli anni Settanta (e, in particolare, la legge n. 865/1971) aveva sostituito il criterio dell’indennità commisurata sul valore agricolo medio della coltura più pregiata praticata in ambito provinciale. Tale criterio, che pure portava ad una innegabile riduzione della spesa necessaria per realizzare le espropriazioni rendeva, tuttavia, ancora più marcata la diversità di trattamento tra i proprietari delle aree edificabili ed i proprietari delle aree sottoposte ad esproprio. Come noto, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 5/1980, ha reputato non conforme alla Carta Fondamentale il detto criterio indennitario. Se è vero – ha affermato la Consulta – che “la disciplina normativa dell’edificabilità dei suoli demanda alla pubblica Autorità ogni determinazione sul se, sul come e anche sul quando (mediante i programmi pluriennali di attuazione) si possa edificare, tuttavia, per le aree rese edificabili dagli strumenti urbanistici, l’edificazione medesima avviene ad opera del proprietario dell’area, il quale, occorrendo ogni altra condizione, è l’unico ad avere diritto ad ottenere la concessione edilizia, che è trasferibile con la proprietà dell’area ed è irrevocabile. Ne deriva che il diritto di edificare continua a inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comportano la legittimazione a costruire”. Per cui, il titolo ad edificare non è attributivo di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente diversa da quella dell’antica licenza, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizione previste dall’ordinamento per l’esercizio del diritto. Da tali premesse la Corte costituzionale ha fatto discendere la non conformità all’articolo 42, terzo comma, Cost. della previsione del c.d. valore agricolo medio come criterio per la determinazione della misura dell’indennità di espropriazione. Come pure noto il legislatore era intervenuto – pur se con un ritardo oltre che decennale, che assai onerosi esborsi ha cagionato all’Erario in ragione della applicazione, per tutto la durata del “vuoto normativo”, del criterio del valore venale previsto dalla legge del 1865 – con l’art. 5 bis della legge n. 359/1992, in base al quale l’indennità veniva determinata sommando il valore venale al reddito dominicale, dividendo per due ed operando sul prodotto una decurtazione del 40%. Si arrivava in tal modo ad un valore oscillante tra il 40 ed il 60 percento del valore effettivo del bene. Tale disposizione che doveva avere, per espressa previsione normativa, carattere temporaneo, dovendo vigere “fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere pubbliche” era stata invece recepita tal quale (e, perciò, stabilizzata) dall’art. 37 del t.u. Espropriazioni di cui al d.lgs. n. 327/2001. Sennonché, la Corte europea dei diritti dell’uomo aveva più volte, da ultimo con la famosa sentenza relativa al c.d. caso “Scordino” (C.E.D.U. 29 marzo 2006, in causa n. 36813/1997), richiamato l’Italia ad eliminare dal proprio ordinamento ogni sistema di determinazione dell’indennità di espropriazione che avesse come effetto di riconoscere all’espropriato cifre non ragionevolmente proporzionate rispetto al valore del bene acquisito. Pertanto, anche sul sistema di determinazione dell’indennità di espropriazione introdotto dalla legge n. 359/1992 e recepito dal t.u. espropri è calata la mannaia della Corrte Costituzionale che, con le recenti sentenze nn. 348 e 349 del 2007, ne ha sancito la contrarietà alle norme della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo e, di riflesso, la contrarietà a diverse norme costituzionali. Sul punto si veda il commento di F. Caso alle due sentenze pubblicato nel numero …. di questa rivista.

(3) S. Perongini, Profili giuridici della pianificazione urbanistica perequativa, Giuffrè, 2005.

In questo sito web utilizziamo cookie e tecnologie simili per migliorare i nostri servizi. Informazioni

Dichiaro di accettare i cookies da questo sito.

EU Cookie Directive Module Information


L`Ufficio Tecnico
 

Partners

Banner

Banner

Banner

Banner

Banner

Banner

Banner

In questo sito web utilizziamo cookie e tecnologie simili per migliorare i nostri servizi. Informazioni

Dichiaro di accettare i cookies da questo sito.

EU Cookie Directive Module Information