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22/11/2017 06:46
Home Articoli PUBBLICO IMPIEGO Lo Sportello unico attività produttive: il procedimento amministrativo nell’art. 38 della legge 6 agosto 2008, n. 133

Lo Sportello unico attività produttive: il procedimento amministrativo nell’art. 38 della legge 6 agosto 2008, n. 133

D. Trombino (La Gazzetta degli Enti Locali 7/10/2008) - Maggioli Editore

Verrà riscritto il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447, “Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l`ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l`esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell`articolo 20, comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59”.
Ha dato applicazione alle disposizioni contenute nel d.lgs. 112/1998 (artt. 23 e ss.), che introdusse nel nostro ordinamento giuridico l’istituto del Suap, conferendo ai comuni le funzioni amministrative concernenti l’insediamento di attività produttive e stabilendo che queste dovevano essere esercitate, singolarmente o in forma associata, attraverso un’unica struttura ed un unico procedimento, la cui disciplina veniva per l’appunto rinviata ad un successivo regolamento.
Non è stato certo un fallimento il 447, benché si sia rivelato strumento inidoneo a provocare in misura generalizzata e diffusa l’attivazione dello sportello unico, se non almeno della relativa funzione. Tuttavia, ove è stato attivato (e mantenuto), lo sportello unico ha rappresentato il catalizzatore di reazioni virtuose: riduzione dei tempi d’attesa, ulteriore impulso all’autocertificazione, comunicazione ed informazione sempre più efficaci, e-government ed avvio dell’interazione tra pubbliche amministrazioni e/o tra uffici diversi di una stessa amministrazione.
Oggi la nuova disciplina del procedimento unico è demandata ancora una volta ad un regolamento di delegificazione, ex art. 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro per la semplificazione normativa, sentita altresì la Conferenza Stato-città e autonomie locali, unificata con la Conferenza Stato-regioni per la materia de qua, indubbiamente d’ “interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni(...)”, tenuto peraltro conto della giustificazione costituzionale - fondante l’intervento del legislatore statale,  insita nel richiamo alla lettera p) del secondo comma dell’art. 117 Cost., attraverso il quale lo Sportello unico é considerato come una fra le “funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane” - elevata nel comma 2 dell’articolo 38 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, come modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 (in G.U. n. 195 del 21 agosto 2008 - Suppl. Ord. n. 196 - in vigore dal 22 agosto 2008).
Nella legge, rispetto al DL, si fa più precisamente riferimento al contenuto regolamentare del d.P.R. 447, omesso nel DL, con l’espressione “(...) di cui al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447 (...)”, che puretradisce una certa impropria aderenza al linguaggio atecnico più diffuso, secondo il quale il 447 è la “legge Suap”, laddove utilizza l’espressione “disciplina dello sportello unico per le attività produttive”.
La stessa epigrafe del d.P.R., sopra riportata, s’appunta sulla disciplina del procedimento unico non dello sportello unico. Si dovrà ora procedere alla semplificazione e al riordino di questa, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 19 , comma 1 (1), e 20, comma 4 (2), ai sensi e per gli effetti dell’art. 38, comma 3.
Tale richiamo alla disciplina del procedimento amministrativo, limitato alle disposizioni testé indicate, riconduce al procedimento unico innanzitutto la dichiarazione inizio attività (Dia), rinviando al regolamento di delegificazione l’attuazione generalizzata dell’efficacia immediata della stessa, come disposto alla lettera e) del comma 3, benché qui risulti più confusa che altrove la terminologia utilizzata, segnatamente “attività d’impresa”, risultando invece evidente il riferimento ad “attività produttiva”.
Quando il legislatore ha voluto immediatamente modificare la legge 241/1990, nella stessa legge 133/2008, non ha esitato a farlo nettamente, così esprimendosi:

“1-bis. All`articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, è aggiunto, in fine, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il seguente comma:
«1-ter. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l`indennizzo liquidato dall`amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell`eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell`atto amministrativo oggetto di revoca all`interesse pubblico, sia dell`eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all`erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l`interesse pubblico»”.

Il comma 3 dell’art. 38, invece, introduce ad una sequela di principi e criteri che dovranno informare la nuova disciplina in materia di procedimento unico, fra i quali, senz’altro quello dell’avvio immediato dell’attività produttiva, nei casi in cui sia sufficiente la presentazione della dichiarazione di inizio attività allo sportello unico, sempre che, lo ribadiamo, s’intenda a questa riferita l’espressione “attività d’impresa”, opzione che chi scrive predilige. Al contrario, attenendoci al suo significato letterale, che la riporta al soggetto giuridico “impresa”, più che alla dimensione oggettiva dell’attività, per quanto non s’aggiungerebbe granché d’altro rispetto alla dichiarazione di principi di cui al comma 1, si perverrebbe alla conclusione che comunque il termine d’efficacia della Dia relativa all’attività produttiva non è toccata ora e non lo sarebbe neppure dopo, in sede di regolamento di delegificazione, lasciando campo libero, sotto tale profilo, alle discipline di settore, prevalentemente di rango regionale (siffatta interpretazione sarebbe coerente con quanto disposto al comma 4 dell’art. 38, ove è precisato che sempre con regolamento di delegificazione saranno stabilite “le modalità per la divulgazione, anche informatica, delle tipologie di autorizzazione per le quali è sufficiente l’attestazione dei soggetti privati accreditati, secondo criteri omogenei sul territorio nazionale e tenendo conto delle diverse discipline regionali”).
E’ richiamata ancora la legge 241/90 per quanto riguarda le fattispecie d’esclusione dal silenzio assenso e l’istituto della conferenza di servizi, di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies (comma 3 lett. f)). Il riferimento qui è all’autorizzazione, evidentemente non solo intesa come atto conclusivo di un procedimento avviato su istanza di parte, ma anche come Dia che va a consolidarsi in atto autorizzatorio, di seguito alla sua presentazione, contestualmente al rilascio della ricevuta, che darà consistenza materiale al relativo titolo.
E’ quanto emerge inequivocabilmente dalla stessa lettera f) (3) e dalla lettera c) (4), qui con riferimento alla funzione “sportello unico” svolta dalle Agenzie per le imprese, ove, anche in relazione ai procedimenti che non comportino attività discrezionale da parte dell`Amministrazione, è prevista un’istruttoria, l’esito positivo della quale determina il rilascio di una dichiarazione di conformità, che costituisce titolo autorizzatorio per l`esercizio dell`attività. Per la verità, non inquadriamo agevolmente un’istruttoria in siffatte ipotesi, sempre che per il legislatore non si tratti di quella integrante una mera attività di controllo, che verrebbe così ad essere generalizzata, poiché finalizzata, in ogni caso, al rilascio di una dichiarazione di conformità, che però vanificherebbe la possibilità riconosciuta dal d.P.R. 445/2000 d’effettuare controlli a campione sul contenuto autocertificato degli atti prodotti.
Tali questioni procedimentali erano state già variamente affrontate dal disegno di legge recante “Modifiche alla normativa sullo sportello unico per le imprese e disciplina dell` avvio dell` attività di impresa”, c.d. “Capezzone (5)-Bersani”, qualcosa di diverso e di ulteriore rispetto alla mera riforma del regolamento di cui al d.P.R. 447/1998, arenatosi con la fine della legislatura (6).

Nel d.d.l. lo sportello unico rappresentava il presupposto dal quale si muoveva, con l’intento di modificarne la normativa di riferimento - che non è rappresentata solo dal d.P.R. 447, ma anche, se non soprattutto, dalle altre disposizioni disciplinanti aspetti strettamente connessi al procedimento unico, di diverso rango e natura, come si evinceva, peraltro, dall’articolo di chiusura del d.d.l. medesimo, che indicava quelle oggetto d’abrogazione – e con la consapevolezza che le normative di settore hanno ormai in prevalenza superato l’autorizzazione ed adottato la Dichiarazione Inizio Attività (Dia) come titolo abilitativo.
Quest’ultima circostanza ha sin qui fortemente ridotto la portata delle disposizioni concepite fondamentalmente per il rilascio di un provvedimento finale e conferito rilievo al controllo delle autocertificazioni - contenute nelle dichiarazioni inizio attività, ma anche nelle residue istanze - che, pur dotato di una sua autonomia procedurale, delineata dall’art. 19 e dagli artt. 21 e ss. della legge 241/1990, è stato eclissato dall’istruttoria finalizzata al rilascio delle autorizzazioni.
Ritrovava il suo spazio nel d.d.l. Capezzone-Bersani, che è ormai storia.
Le difficoltà che hanno innegabilmente costellato l’attività degli sportelli unici non sono riconducibili, dunque, esclusivamente al regolamento di delegificazione contenuto nel d.P.R. 447.
Sono risultate foriere di notevoli incertezze, nell’applicazione alle fattispecie di competenza Suap, anche le normative generali in materia di accesso agli atti, di documentazione amministrativa e, soprattutto, di procedimento amministrativo, per la necessaria funzione che queste svolgono, in seno al procedimento unico.
Tenendo conto di ciò, il d.d.l. Capezzone/Bersani stava fra l’altro compiendo uno sforzo apprezzabile nel tentativo di dare corpo ad una sorta di legge 241 speciale, vale a dire una norma sul procedimento amministrativo propria delle attività produttive.
Dal d.l. 112 e, ancor di più, dalla legge 133 s’evince una volontà contraria, quella cioè di avvalersi della  normativa generale, il che non è irrilevante, in ordine alla certezza delle regole da applicare ai procedimenti amministrativi, di primo e secondo grado.
Sul punto non si ritiene in assoluto più apprezzabile una scelta rispetto ad un altra: è necessario  intraprendere e percorrere una strada con coerenza, per evitare ulteriori incertezze e disfunzioni nonché facili lesioni degli interessi legittimi, se non dei diritti soggettivi dei cittadini interessati.
Anche per questo, il valore della riforma de qua sarà misurato sulla base del regolamento che ne attuerà i principi.

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(1) Articoli 19 , comma 1, della legge 241/1990:“Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l`esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall`accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, con la sola esclusione degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all`immigrazione, all`amministrazione della giustizia, alla amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell`ambiente, nonché degli atti imposti dalla normativa comunitaria, è sostituito da una dichiarazione dell`interessato corredata, anche per mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste. L`amministrazione competente può richiedere informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità soltanto qualora non siano attestati in documenti già in possesso dell`amministrazione stessa o non siano direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni”.
(2) Art. 20, comma 4, della legge 241/1990: “Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l`ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l`immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l`adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell`amministrazione come rigetto dell`istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti”.
(3) “f) lo sportello unico, al momento della presentazione della dichiarazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti per la realizzazione dell`intervento, rilascia una ricevuta che, in caso di dichiarazione di inizio attività, costituisce titolo autorizzatorio (...)”.
(4) “c) l`attestazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa per la realizzazione, la trasformazione, il trasferimento e la cessazione dell`esercizio dell`attività di impresa può essere affidata a soggetti privati accreditati («Agenzie per le imprese»). In caso di istruttoria con esito positivo, tali soggetti privati rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio per l`esercizio dell`attività. Qualora si tratti di procedimenti che comportino attività discrezionale da parte dell`Amministrazione, i soggetti privati accreditati svolgono unicamente attività istruttorie in luogo e a supporto dello sportello unico;”
(5) Primo firmatario della proposta.
(6) Cfr. Trombini, Rilanciato lo sportello unico per le attività produttive. Dal d.d.l. Capezzone-Bersani all’art. 38 del DL 112/2008: sfida all’efficienza, in La Settimana degli Enti Locali, Maggioli Editore, n. 26/2008.

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