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19/10/2018 17:22
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Le prospettive della riforma urbanistica

A. Capalbo (La Gazzetta degli Enti Locali 2/10/2008) - Maggioli Editore

Richiamo alla memoria dei lettori de “La Gazzetta degli enti locali” l’intervento di Carlo Lopedote (Segretario comunale/direttore generale) riportato sul numero del 22 settembre 2008, relativo alla possibilità di rateizzare le somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione.
Mi sembra opportuno che su questo quotidiano si apra un dibattito tra segretari comunali, chiamati ad assolvere al nuovo ruolo professionale di soggetto che agevola l’attuazione delle politiche di raccordo sia tra i diversi livelli istituzionali e sia per l’attuazione di una gestione efficiente ed efficace, pur nel rispetto dei principi di regolarità amministrativa, di cui all’art. 97 della Costituzione. Affinché non resti solo una enunciazione di principi, l’affermazione del nuovo ruolo necessita di una puntuale e corretta diffusione, altrimenti, in un’epoca intrisa di atteggiamenti riottosi nei confronti dei dipendenti pubblici, si rischia di leggere sulla stampa notizie, quali quella apparsa sul settimanale “Panorama” dell’ultima settimana, dal tenore seguente: “Questi stipendi possono sorprendere, se si pensa che il segretario è un dipendente comunale. Secondo il testo unico sull’ordinamento degli enti locali del 2000, le mansioni del segretario sono di carattere “collaborativo, di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, di sovrintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinamento dell’attività.” Nominato dal sindaco, il segretario, insomma ha prevalentemente compiti di supervisione”. Ebbene, il ruolo del segretario non è quello della supervisione ma di un professionista essenziale per le funzioni fondamentali dei comuni e delle province, alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione. Occorre, infatti segnalare che l’attività del segretario comunale si è particolarmente distinta e si distingue ancora, in materia urbanistica. Vorrei ricordare l’impegno che alla creazione di una scienza moderna dell’urbanistica, ha contraddistinto un illustre collega. Virgilio Testa, segretario comunale di Roma dal 1935 al 1944. Virgilio Testa è l’esempio di segretario che ha saputo coniugare capacità professionale, eccezionale spirito di servizio verso la collettività locale e disponibilità umana, generosa fino al punto di rischiare la vita durante il periodo dell’occupazione nazista di Roma. Infatti con grave rischio personale, riuscì a bloccare nel gennaio del 1944 gravi iniziative dei nazifascisti, quali il ritiro delle carte annonarie ai disoccupati ed ai contravventori di disposizioni impartite dalle autorità tedesche e riuscì ad impedire l’uso di un censimento per finalità di persecuzione contro gli ebrei. In conseguenza di questi ed altri comportamenti, Virgilio Testa fu costretto alla clandestinità dal 20 gennaio al 3 giugno 1944. Ma Virgilio Testa è stato tra i fondatori dell’urbanistica in Italia ed è celebrato come il “padre” della disciplina moderna. E basta legge un bell’articolo di Virgilio Testa, “Necessità dei piani regionali e loro disciplina giuridica”, del 1933, per capire sino a che punto la nuova pianificazione del territorio e quella del paesaggio costituiscono un corpo unico.
I segretari comunali contribuiscono alla definizione della scienza urbanistica, come scrive Guido Zucconi , “oltre a Virgilio Testa altri segretari comunali si sono distinti in materia urbanistica e tra questi Silvio Ardy, che per primi, avanzeranno la richiesta di una legge-quadro, di scuole e di centri per il coordinamento nazionale dei problemi urbanistici”. Le parole di Silvio Ardy, federalista convinto ante litteram, pesano come un macigno nella ricerca di una identità del segretario comunale. Affermava, il nostro, che: “Allo Stato noi dobbiamo chiedere soltanto una condizione giuridica che ci tuteli dai possibili soprusi, e una condizione economica che ci assicura una esistenza decorosa: il resto tocca a noi: migliorarci spiritualmente, organizzarci più saldamente per difenderci […] e soprattutto guadagnarci la considerazione spontanea del pubblico, avvicinarsi al professionismo, lasciare ai Comuni ed ai Segretari una certa libertà reciproca di movimento. Ma consegnare il comune in mano allo Stato, no”.
A seguito della riforma dell’ordinamento degli enti locali operato con la legge 8 giugno 1990 n. 142, la legislazione, prevalentemente regionale si è dotata di nuovi modelli di pianificazione urbanistica di livello comunale, con l’ottica di superare alcune lacune e limiti presenti nella legge urbanistica. Per far fronte alle nuove sfide presenti nella società in continua evoluzione, sono insufficienti gli strumenti tradizionali di pianificazione urbanistica comunale, che si presentano rigidi ed incapaci di governare il territorio nel suo complesso, così come richiama anche l’art. 117, 3° comma della  Costituzione. Si diffonde l’esigenza di dotarsi di nuove e articolate strategie di pianificazione urbanistica, integrata e negoziata tra tutti gli attori in gioco sia essi pubblici che privati. I nuovi  strumenti che vengono progettati, hanno come scopo fondamentale quello di individuare le principali scelte su cui puntare per garantire la crescita socio – economica del territorio in un tempo medio – lungo.  La città ed il suo territorio diventano sempre più difficili da governare poiché si fanno sempre più complesse le relazioni tra le diverse funzioni economiche e sociali che le amministrazioni locali sono chiamate a svolgere. Il comune non è solo l’ente di prossimità chiamato a svolgere il ruolo tradizionale di produzione di servizi indispensabili per i cittadini, ma assume il nuovo ruolo strategico complesso ed articolato di regia dei processi decisionali e programmatori. Gli amministratori sono ormai dominati da un’idea di fondo, che a livello locale occorre saper leggere il proprio territorio e selezionare le priorità di intervento sostenibili ed indirizzare intorno a queste priorità le risorse pubbliche e private. Anche sulla scorta di esperienze di successo diffuse da alcuni anni, all’estero, vengono così progettati processi di pianificazione strategica, nuove forme di governance urbana e territoriale. Con il piano strategico si risponde meglio alle crescenti domande provenienti dalla società che uno strumento urbanistico classico non riesce a soddisfare. Le nuove metodologie adottate si possono rilevare più efficaci nella formulazione e attuazione delle politiche pubbliche. Si tratta di metodologie più flessibili e partecipative rispetto a quelle tradizionali, in grado di favorire la costruzione di una visione complessiva del governo e dello sviluppo del territorio.
La nuova definizione di pianificazione urbanistica comunale viene delineata, di recente nelle legislazione regionale, con l’obiettivo di conciliare, da una parte la tutela di interessi fondamentali e di preservazione del territorio e dell’ambiente, costituendo proprio delle invarianti strutturali” e dall’altra con la necessità, di garantire la speditezza e la elasticità dello strumento urbanistico, legata a forti bisogni di sviluppo del territorio. Cosicché il piano comunale si compone di due parti, una, cosiddetta “strutturale”, che recependo le direttive statali e regionali, presenta una parte del territorio, come immodificabile, l’altra “operativa”, che, nel rispetto della parte strutturale, indica le parti del territorio nelle quali si prevede lo sviluppo. Si assiste ad un nuova funzione dell’urbanista nella gestione del territorio. Non basta conoscere morfologicamente il territorio e valutarne i suoi contenuti ai fini della trasformazione sostenibile, ma occorre, altresì, individuare nel piano strutturale i contenuti e le modalità negoziali attraverso i quali occorre interagire nella pianificazione operativa. L’urbanista dovrà necessariamente operare a stretto contatto con altri professionisti: gli avvocati ed i sociologi. In buona sostanza, nello strumento urbanistico generale devono essere introdotte nuove regole che siano capaci di contemperare interessi dei singoli, con quelli generali, per giungere alla formazione di un piano che sia il più rispondente alle reali necessità della comunità. 
De jure condendo ( ) anche la legislazione statale, per via dell’importante ruolo che conserva sul territorio, il potere centrale dello Stato, potrebbe prevedere l’attuazione della pianificazione urbanistica sulla base dei criteri di perequazione e compensazione i cui parametri devono essere fissati nei piani strutturali. La perequazione si realizza con l`attribuzione di diritti edificatori alle proprietà immobiliari ricomprese negli ambiti territoriali oggetto di trasformazione urbanistica. Cosicché i diritti edificatori sono attribuiti indipendentemente dalle destinazioni d`uso e in percentuale del complessivo valore della proprietà di ciascun proprietario, e sono liberamente commerciabili negli e tra gli ambiti territoriali omogenei. Nelle proposte di riforma è previsto un modo diverso di dialogo tra la Pubblica amministrazione ed i privati. Infatti nelle ipotesi di vincoli di destinazione pubblica, anche sopravvenuti, su terreni non ricompresi negli ambiti oggetto di attuazione perequativa, in alternativa all`espropriazione, il proprietario interessato può chiedere il trasferimento dei diritti edificatori di pertinenza dell`area su altra area di sua disponibilità, la permuta dell`area con area di proprietà dell`ente di pianificazione, con gli eventuali conguagli, ovvero la realizzazione diretta degli interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di convenzione con l`amministrazione per la gestione di servizi. Le regioni possono assicurare agli enti di pianificazione le adeguate risorse economico-finanziarie per ovviare ad eventuali previsioni limitative delle potenzialità di sviluppo del territorio derivanti da atti di pianificazione sovracomunale. Le leggi regionali disciplinano forme di perequazione intercomunale, quali modalità di compensazione e riequilibrio delle differenti opportunità riconosciute alle diverse realtà locali e degli oneri ambientali su queste gravanti. Nell’introdurre nuove forme di rapporti tra pubblico e privato, devono comunque essere evitate situazioni che privilegiano alcuni operatori economici piuttosto che l’intera collettività.
Seguendo questa nuova visione dell’urbanista si dovrà ormai ritenere che una concezione pubblicistica e autoritativa non trova più accoglienza nel nostro ordinamento seppur occorre ricercare una prevalenza degli interessi pubblici, non sarebbe opportuna la previsione di limitazioni, alle facoltà, concesse dalle leggi, di rateizzare il versamento del contributo per i permessi di costruire o per altri titoli abilitativi edilizi, così come ha argomentato Carlo Lopedote, nell’articolo sopra richiamato, pure se motivate da esigenze di cassa o di salvaguardia di equilibri di bilancio, che farebbero contenti solo i malcapitati ragionieri dei comuni, ma non di certo il cittadino che a volte si vede imputare decine di miglia di euro, per gli oneri di urbanizzazione ed i costi di costruzione.

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(1) In  La città contesa: dagli ingegneri sanitari agli urbanisti (1885-1942).
(2) Art. 8 del disegno di legge “Lupi”. Presentata alla Camera dei deputati, nella XIV Legislatura, con atto n. 1798, con primo firmatario l’On.le Maurizio Enzo Lupi (FI).

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