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22/11/2017 06:48
Home Articoli APPALTI Impugnativa delle delibere comunali relative alla gestione del servizio idrico integrato

Impugnativa delle delibere comunali relative alla gestione del servizio idrico integrato

Consiglio di Stato sez.V 8/9/2008 n. 4282; Pres. Marchitiello, C., Est. Cerreto, A. - Maggioli Editore

1. GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – REGIONI – RAPPRESENTANZA IN GIUDIZIO DA PARTE DELL’AVVOCATURA DELLO STATO – PROVVEDIMENTO DEL COMPETENTE ORGANO REGIONALE DI AUTORIZZAZIONE DEL LEGALE RAPPRESENTANTE AD AGIRE O RESISTERE IN GIUDIZIO – NECESSITÀ – VA ESCLUSA
2. RICORSO GIURISDIZIONALE – DINIEGO DI RATIFICA DELLA CONVENZIONE PER LA GESTIONE DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO – DELIBERAZIONE COMUNALE – PROVINCIA – LEGITTIMAZIONE AL RICORSO – VA ESCLUSA

1. Ove l’Avvocatura dello Stato agisca in giudizio per una regione non è necessario apposito mandato e non è tenuta alla produzione del provvedimento del competente organo regionale di autorizzazione del legale rappresentante ad agire o resistere in giudizio (Cass. S.U. n. 6524 del 12 marzo 2008).
2. È inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, il ricorso proposto dalla Provincia avverso la delibera consiliare con la quale il Comune ha stabilito di non ratificare la convenzione per la gestione del servizio idrico integrato, considerato che dalla L.R. Lazio 22 gennaio 1996, n. 6 (“Individuazione degli ambiti territoriali ottimali e organizzazione del servizio idrico integrato in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36”) discende l’assegnazione alla provincia di compiti determinati, consistenti nel coordinamento e nell’esecuzione  delle decisioni e delle iniziative assunte dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti, nonché nel  potere specificamente attributo al Presidente della provincia di Latina di stipulare, in rappresentanza degli enti convenzionati, la convenzione  per la gestione del servizio idrico integrato. Ma alla provincia non compete, in base alla normativa indicata, un autonomo potere di intraprendere iniziative davanti al giudice amministrativo per la verifica della legittimità dei deliberati degli enti locali consorziati; per cui, eventualmente, la Provincia avrebbe potuto attivare i previsti poteri di intervento d’ufficio della Regione per il caso di mancata osservanza delle decisioni assunte dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti da parte degli enti locali, ai sensi dell’art. 6, comma 3-bis, di cui alla L.R. n. 6/1996, ma non impugnare direttamente davanti al giudice amministrativo  i deliberati degli enti locali consorziati.

 

(omissis)

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza gravata, il TAR Lazio, sezione di Latina,  ha accolto nei limiti di cui in motivazione  il ricorso proposto dalla provincia di Latina avverso la delibera consiliare n. 11 del 6 febbraio 2006, con la quale il comune di Cori ha stabilito di non ratificare la convenzione per la gestione del servizio idrico integrato del 2.8.2002.
2. Al riguardo il TAR ha ritenuto di spettanza degli organi consiliari comunali determinarsi in senso contrario rispetto alle deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Sindaci e dei Presidenti nell’ambito dell’ATO del servizio idrico integrato, ma poi ha concluso per l’illegittimità della delibera comunale impugnata per omissione della comunicazione dell’avvio del procedimento e per la sussistenza del vizio di eccesso di potere.
 3.Avverso detta sentenza ha proposto appello la società Acqualatina contestandola nella parte in cui aveva rigettato la censura di incompetenza del consiglio comunale di Cori ad assumere la delibera n.2/2006.
4.Ha proposto appello incidentale la provincia di Latina, anche quale ente esponenziale  dell’ATO 4,  La Provincia ha rilevato  che il TAR una volta accolti i motivi 1° e 3° del ricorso originario avrebbe dovuto assorbire il 2° motivo e comunque non poteva condividersi  il rigetto della censura di incompetenza del consiglio comunale di Cori ad assumere la delibera n.6/2006.
5.Si sono costituiti in giudizio la Regione Lazio ed i comuni di Fondi e di Minturno. Detti Comuni hanno dichiarato di partecipare al giudizio in qualità di interventori ad adiuvandum nei confronti dell’appello principale e dell’appello incidentale proposto dalla provincia di Latina.
5.In prossimità dell’udienza di discussione del ricorso, le parti hanno presentato memoria conclusiva.
La Regione Lazio ha eccepito il difetto di legittimazione a ricorrere della provincia di Latina, facendo presente che in primo grado il ricorso non era stato proposto dall’ATO 4 ma solo dalla provincia di Latina, ma l’ATO e la Provincia sono distinti soggetti giuridici e sussiste  nel ricorso di primo grado palese conflitto di interesse in quanto non è conferibile un mandato nell’interesse di tutti i comuni dell’ATO compreso il comune di Amaseno. 
La provincia di Latina ha eccepito l’inammissibilità della costituzione in giudizio della regione Lazio con difesa svolta dall’Avvocatuta dello Stato senza un formale provvedimento di incarico da parte della Regione Lazio, che  peraltro non aveva deciso di avvalersi con deliberazione del consiglio regionale dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 10 L. n.103/1979.
All’udienza del 28 marzo 2008, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
6. In via preliminare occorre rigettare l’eccezione di inammissibilità della costituzione in giudizio della regione Lazio con difesa svolta dall’Avvocatura Generale dello Stato sul presupposto della mancanza di un formale provvedimento di incarico da parte dei competenti organi regionali.
Al riguardo è sufficiente richiamare la sentenza Cass. S. U n. 6524 del 12 marzo 2008, secondo cui  ove l’Avvocatura dello Stato agisca in giudizio per una regione non è necessario apposito mandato e non è tenuta alla produzione del provvedimento del competente organo regionale di autorizzazione del legale rappresentante ad agire o resistere in giudizio.
E’ pur vero che in precedenza la Cassazione con sentenza S. U.  n. 3465 del del 13.4.1994 aveva ritenuto necessario, in mancanza della deliberazione del consiglio regionale di avvalimento delle funzioni dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 10 L. n.103/1979, apposito mandato del competente organo regionale a favore dell’Avvocatura dello Stato, ma poi tale orientamento restrittivo è stato  superato da Cass. S. U. n.8211 del 29.4.2004. Quest’ultima sentenza, che si condivide, è riassuntiva dei diversi orientamenti presenti sulla questione, precisando che attualmente sussistono tre distinte forme di patrocinio dell`Avvocatura dello Stato: quello "obbligatorio" proprio dello Stato, di cui si sono avvalse in tempi passati anche le Regioni a statuto speciale a seguito di specifiche norme; quello "facoltativo", introdotto dall`art. 107 d.p.r. n. 616/1977, che si è limitato ad includere le Regioni a statuto ordinario fra gli enti dei quali l`Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa secondo il regime di cui agli artt. 43, 45 e 47 del T.U. n. 1611 del 1933; quello, infine, "sistematico", regolato dall`art. 10 l. 103/1979 che consegue anche esso ad una libera scelta della Regione, che - una volta operata e fino a quando la relativa deliberazione del consiglio regionale non venga revocata - investe tendenzialmente tutta l`assistenza legale di cui la Regione possa avere bisogno, determinando anche effetti processuali nei riguardi dei terzi.
In particolare, è stato evidenziato che persiste il potere delle Regioni di avvalersi del patrocinio facoltativo pur dopo l`entrata in vigore della legge n. 103 del 1979, la cui efficacia abrogativa della precedente normativa non può sostenersi neanche sulla base di una (presunta) collocazione dell`ente regionale nell`assetto organizzativo dell`amministrazione statale, né sulla base di un (ipotetico) ruolo dell`Avvocatura dello Stato di obbligatoria assistenza legale allo Stato nella sua unità, atteso che la Costituzione, ha posto sempre la Regione - anche prima della riforma dell`art. 117 ad opera dell`art. 3 della l. 18 ottobre 2001 n. 3 - in una posizione di <separatismo duale> rispetto allo Stato ed alle sue prerogative; che  nessuna differenza sussiste tra le ipotesi di patrocinio "facoltativo" e patrocinio "sistematico" quanto alla non necessità del mandato all`avvocatura medesima, stante il rinvio dell`art. 45 del t.u. n. 1611 del 1933 alla norma di cui all`art. 1, comma 2, dello stesso testo unico. Per di più, pur nel caso di patrocinio "facoltativo", l`Avvocatura dello Stato non è onerata della produzione della delibera del competente organo regionale volta ad autorizzare il legale rappresentante ad agire o resistere in giudizio. Ed invero, allorquando l`Avvocatura dello Stato assuma una iniziativa giudiziaria, in ordine alla stessa deve ritenersi che non manchi il consenso dell`Amministrazione interessata sicché detto consenso comunque si sia formato (in via tacita o informale ovvero mediante espressa determinazione; ed anche allorquando sia relativo ad una ipotesi di litisconsorzio passivo ex art. 107 del d.p.r. n. 616 del 1977) non necessita di essere portato a conoscenza della controparte, perché le eventuali divergenze tra gli organi pubblici interessati, sull`opportunità o meno di promuovere un giudizio o di resistere ad una lite da altri proposta, non acquistano rilevanza esterna e sono risolte ai sensi dell`art. 12 della l. n. 103 del 1979 dall`autorità individuata dalla stessa disposizione. Ne consegue che la necessità della produzione del provvedimento di autorizzazione si configura solo allorquando vi sia da parte della Regione conferimento del mandato ad avvocati del libero foro (V. Cass., S. U. 23 marzo 1999 n. 182 e 4 novembre 1996 n. 9523).
7.Va condivisa l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario per difetto di legittimazione attiva della provincia di Latina, come dedotto nella memoria della regione Lazio.
La L.R. Lazio 22 gennaio 1996, n. 6 “Individuazione degli ambiti territoriali ottimali e organizzazione del servizio idrico integrato in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36”,  prevede la conferenza dei sindaci e dei presidenti delle province  quale forma di consultazione dei comuni e delle province appartenenti allo steso ambito territoriale ottimale al fine di delineare gli indirizzi e gli orientamenti per il conseguimento delle finalità connesse con l’organizzazione  e la gestione del servizio idrico integrato, comprese  tutte le questioni inerenti i rapporti finanziari, i reciproci obblighi e le garanzie, stabilendo che in caso di mancata esecuzione da parte degli enti locali delle decisioni assunte dalla conferenza dei sindaci e dei predenti entro trenta giorni dalla data di ricezione della relativa comunicazione da parte della provincia responsabile del coordinamento la provincia stesa ne dà comunicazione alla regione ai dell’esercizio dei poteri sostitutivi previsti dalla normativa vigente; nonché la stipula di una “convenzione di cooperazione” nella quale è indicato “l’ente locale responsabile del coordinamento e le modalità operative di coordinamento”, individuato nella provincia nel cui territorio ricade il maggior numero dei comuni appartenenti allo stesso A.T.O. Secondo la citata legge regionale, il presidente della provincia provvede alla convocazione della conferenza dei sindaci e dei presidenti delle province, le cui decisioni sono definitive ed immediatamente operative, nel mentre, per lo svolgimento di tutte le attività connesse ai compiti di coordinamento è prevista la costituzione di una “segreteria tecnica operativa” (STO) presso l’ente responsabile del coordinamento.
 Tali indicazioni trovano riscontro nella convenzione di cooperazione regolante i rapporti tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale, la quale all’art. 8 ribadisce il ruolo della provincia quale ente locale responsabile del coordinamento, delle attività e delle iniziative connesse alla convenzione, precisando che la provincia di Latina:
-convoca la conferenza dei sindaci e dei presidenti;
-trasmette gli atti fondamentali ed i verbali della conferenza dei sindaci e dei presidenti agli enti locali;
-stipula, in virtù della delega attribuitagli ai sensi dell’art. 18, la convenzione per la gestione del servizio idrico integrato;
-adotta le iniziative raccomandate dalla conferenza  dei sindaci e dei presidenti nonché gli atti ed i provvedimenti stabiliti nella presente convenzione.
Ne discende l’assegnazione alla provincia di compiti determinati consistenti nel coordinamento e nell’esecuzione  delle decisioni e delle iniziative assunte dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti, nonché nel  potere specificamente attributo al Presidente della provincia di Latina  di stipulare, in rappresentanza degli enti convenzionati, la convenzione  per la gestione del servizio idrico integrato.
Ma alla provincia di Latina non compete, in base alla normativa indicata, un autonomo potere di intraprendere iniziative davanti al giudice amministrativo per la verifica della legittimità dei deliberati degli enti locali consorziati, come invece è stato fatto con il ricorso originario che richiama un’ordinanza del Presidente della provincia di Latina  che addebita alla Provincia stessa le relative spese giudiziali e non fa alcun riferimento ad iniziative assunte dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti dell’ATO 4.
Invero, secondo quanto ritenuto da questo Consiglio, sez. VI 4 giugno 2007 n.2948, l’ATO 4 costituisce una struttura organizzativa dotata di soggettività giuridica, anche se priva di personalità giuridica  (la disposizione di cui all’art. 148 del D. L.vo 3 aprile 2006 n. 152 che gliela attribuisce è successiva agli atti impugnati in questa sede).
Per cui, eventualmente, la Provincia di Latina avrebbe potuto attivare i previsti poteri di intervento d’ufficio della Regione per il caso di mancata osservanza delle decisioni assunte dalla conferenza dei sindaci e dei presidenti da parte degli enti locali, ai sensi dell’art. 6, comma 3-bis, di cui alla L.R. n.6/1996, ma non impugnare direttamente davanti al giudice amministrativo  i deliberati degli enti locali consorziati.
 8. Per quanto sopra esposto, il ricorso originario della provincia di Latina deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva.
Le spese di entrambi i giudizi possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, pronunciando sull’appello principale e sull’appello incidentale in epigrafe, in riforma della sentenza del TAR, dichiara inammissibile il ricorso originario.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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