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23/11/2017 02:42
Home Articoli LAVORI PUBBLICI Opere pubbliche - Approvazione progetto - Impugnabilita` atti del procedimento - Presupposti - Immediata lesivita` nei confronti dei cittadini - Impugnabilita` approvazione progetto definitivo - Va affermata - Impugnabilita` altri atti - Va esclusa - Ecce

Opere pubbliche - Approvazione progetto - Impugnabilita` atti del procedimento - Presupposti - Immediata lesivita` nei confronti dei cittadini - Impugnabilita` approvazione progetto definitivo - Va affermata - Impugnabilita` altri atti - Va esclusa - Ecce

Tribunale Amministrativo Regionale Campania Napoli sez.IV 3/9/2008 n. 9955 - giurisprudenza OPERE PUBBLICHE - APPROVAZIONE PROGETTO - IMPUGNABILITA` ATTI DEL PROCEDIMENTO - PRESUPPOSTI - IMMEDIATA LESIVITA` NEI CONFRONTI DEI CITTADINI - IMPUGNABILITA` APPROVAZIONE PROGETTO DEFINITIVO - VA AFFERMATA - IMPUGNABILITA` ALTRI ATTI - VA ESCLUSA - ECCEZIONI - INDIVIDUAZIONE

Nell`ambito della serie procedimentale degli atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un`opera pubblica, devono considerarsi impugnabili solo quegli atti che siano effettivamente dotati di lesività nei confronti dei cittadini incisi dall`attività della pubblica amministrazione, tra cui in via generale devono comprendersi l`approvazione del progetto definitivo dei lavori da realizzare, che, contenendo la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, come disposto dal comma 13 dell`art. 14 della legge 11 febbraio 1994 n. 109 (a tal fine richiamato dall’art. 98 D. Lgs. n. 163/2006 cit.), imprime al bene privato quella particolare qualità (o utilità pubblica) che lo rende assoggettabile alla procedura espropriativa, il decreto di occupazione temporanea e d`urgenza, che realizza lo spossessamento del bene in capo al privato ed il decreto di espropriazione che attua, quindi, il trasferimento coattivo del bene dal privato alla pubblica amministrazione ovvero all`espropriante. Gli altri atti (quali, per esempio, l`approvazione del progetto preliminare, l`approvazione del progetto esecutivo, la comunicazione della data di immissione in possesso, etc.) non possono considerarsi invece ex se immediatamente lesivi, salvo che per un`eventuale alterazione dell`iter procedimentale siano essi stessi ad incidere immediatamente e direttamente sul bene oggetto della procedura espropriativa, recando quindi un vulnus alla posizione del cittadino proprietario (cfr. C.d.S., Sez. IV, 6 giugno 2001, n. 3033; TAR Liguria, sez. I, 2 novembre 2004, n. 1508; T.A.R. Abruzzo Pescara, 13 febbraio 2004, n. 208; T.A.R. Lombardia Brescia, 17 febbraio 2004, n. 105).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA, SEZIONE QUARTA

composto dai Signori:
dott. Luigi Domenico Nappi Presidente
dott. Leonardo Pasanisi Consigliere rel. est.
dott.ssa Rosa Perna Primo Referendario
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6026 del 2007, proposto da
Axis s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Soprano e Maurizio d’Albora, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Napoli, alla via G. Melisurgo n. 4;
contro
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, presso l’Avvocatura Municipale;
Provincia di Napoli, in persona del Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, rappresentata e difesa dall`avv. Luciano Scetta, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla piazza G. Matteotti n. 1;
Regione Campania, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore;
non costituita –
e nei confronti di
Palaponticelli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Marone, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, alla via C. Console n. 3;
<<per l`annullamento previa sospensiva
a. della delibera della Giunta Comunale di Napoli n. 2244 del 15/6/2007, successivamente conosciuta, recante l’approvazione del progetto preliminare di una “attrezzatura a carattere urbano e territoriale costituito da un <<centro di zona>> come configurato nella proposta presentata dalla società <<Palaponticelli s.r.l.>>” e del relativo “schema di convenzione”;
b. del verbale, redatto in data 3/5/2006 dalla conferenza di servizi convocata ai sensi degli artt. 14 e ss. della L. 7/8/1990 n. 241 per l’esame del menzionato progetto preliminare e successivamente conosciuto;
c. del verbale, redatto in data 1/6/2007 dalla conferenza di servizi convocata ai sensi degli artt. 9 del D. Lgs. 31/3/1998, n. 114, e 11 della L.R. Campania 7/1/2000, n. 1, per il rilascio dell’autorizzazione all’apertura della struttura commerciale prevista nel progetto preliminare medesimo, e successivamente conosciuto;
d. del provvedimento, di data ed estremi sconosciuti, con il quale è stata disposta, in esecuzione della delibera di cui sub a), la nomina del responsabile del procedimento incaricato dell’istruttoria sul progetto definitivo del “centro di zona” suindicato;
e. di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi.
VISTI il ricorso ed i relativi allegati;
VISTI gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, della Provincia di Napoli e della società Palaponticelli s.r.l.;
VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti di causa;
VISTO l’art. 26, comma 4°, l. 6 dicembre 1971 n. 1034;
UDITI, alla pubblica udienza del 18 giugno 2008, gli avvocati di cui al relativo verbale;
SENTITO altresì il consigliere relatore dott. Leonardo Pasanisi;
RITENUTO e CONSIDERATO quanto segue in fatto e diritto:

FATTO

1. Con atto notificato in data 19 ottobre 2007 e depositato il successivo 2 novembre, la società Axis s.r.l. ricorreva innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale contro il Comune di Napoli, la Provincia di Napoli, la Regione Campania e nei confronti della società Palaponticelli s.r.l. avverso i provvedimenti in epigrafe indicati, chiedendone, previa sospensione, l’annullamento.
Al riguardo, la società ricorrente rappresentava, in punto di fatto, le seguenti circostanze:
di essere proprietaria di un fondo sito in Napoli, alla località Ponticelli, censito in catasto al foglio 119, p.lle 10, 16, 273 e 275 ed avente superficie pari a mq. 143.200;
che tale fondo, in particolare, era individuato dal Piano delle Attività Commerciali del Comune di Napoli (P.A.C.), approvato con deliberazione consiliare n. 46 del 9/3/2001, come “area di opportunità per la grande distribuzione” e che occupava gran parte dell’area n. 1 dell’ambito 18 del P.R.G. comunale, nella quale è prevista, ai sensi dell’art. 149, comma 3, lett. f), delle relative N.T.A., “l’ubicazione di un insediamento per la grande distribuzione commerciale”;
che in data 5/8/2005, aveva inoltrato al Comune di Napoli una domanda per l’autorizzazione alla realizzazione ed all’apertura, sulla suddetta area n. 1, di una grande struttura di vendita;
che, in riscontro a tale istanza, era stato reso, in data 13/10/2005, il parere favorevole della conferenza di servizi (convocata ai sensi degli artt. 9 del D. Lgs. 31/3/1998, n. 114, e 11 della L.R. Campania 7/1/2000, n. 1), in cui era stato precisato che “la conformità dell’intervento può essere valutata solo all’interno di un procedimento di redazione di uno strumento urbanistico esecutivo da concludersi con l’eventuale adozione e approvazione da parte dell’amministrazione comunale”;
che, in data 25/5/2006, aveva inoltrato al Comune di Napoli, ai sensi dell’art. 27 della L.R. Campania 28/12/2004, n. 16, una proposta di Piano Urbanistico Attuativo (P.U.A.) finalizzato alla realizzazione dell’intervento assentito sulla conferenza di servizi indetta il 22/9/2005;
che detta proposta era stata respinta con disposizione del Dirigente del Servizio Pianificazione esecutiva aree di recente formazione del Comune di Napoli n. 4 del 22/1/2007, impugnata dalla Axis con ricorso innanzi al Tar Campania n. 2258/2007;
che, alla luce delle suindicate circostanze, sarebbe evidente la sussistenza, in capo ad essa ricorrente, della piena titolarità ad opporsi all’insediamento, nello stesso bacino di utenza a cui afferisce la sua proprietà, di ulteriori strutture di vendita, per cui la stessa sarebbe, in tale qualità, legittimata ad impugnare i provvedimenti di approvazione dei progetti e/o le autorizzazioni commerciali preordinate alla realizzazione di tali strutture;
che, con la delibera n. 2244 del 15/6/2007, la Giunta Comunale di Napoli aveva disposto l’approvazione, su proposta della società Palaponticelli s.r.l., del progetto preliminare di un <<centro di zona>> nonché del relativo “schema di convenzione”;
che l’area oggetto dell’intervento, come risulta dalla relazione del responsabile del procedimento, ha un’estensione di circa 84.450 mq. (di cui mq. 78.751 nella disponibilità della società proponente e mq. 5.623 di proprietà comunale);
che l’intero lotto ricade nella sottozona Fe – “Strutture pubbliche o di uso collettivo”, del vigente P.R.G. comunale, disciplinata dall’art. 50 delle N.T.A. allegate alla Variante Generale;
che l’intervento approvato prevedeva in particolare la realizzazione: a) di una “attrezzatura a scala urbana e territoriale per la musica ed i grandi eventi”, avente una superficie di 11.500 mq., per una capacità di 11.000 posti a sedere e di 13.000 posti complessivi, oltre ad opere di urbanizzazione primaria, attrezzature di quartiere e spazi di uso collettivo, per complessivi 85.420 mq.; b) di un centro commerciale di tipologia G ACP ex art. 2 L.R. Campania n. 1/2000, avente superficie di 44.600 mq., costituito da piccoli negozi specializzati, da medie strutture di vendita ad alto livello di specializzazione dedicate all’elettronica, alla musica, a prodotti ed apparecchi video, strumenti musicali ed articoli sportivi, da attività artigianali e di servizio, da negozi di vicinato, da un supermercato alimentare, da ampi locali per il ristoro e per le merceologie di livello comune (alimentari, abbigliamento, prodotti per la casa e cura della persona); c) di un sistema di parcheggi “a servizio dell’intero complesso”, avente una superficie complessiva pari a 92.300 mq. (ritenuta sufficiente sia per la struttura commerciale che per il PalaPonticelli, in considerazione del fatto che non si prevedeva la contemporanea utilizzazione delle due strutture da parte di una utenza diversa).
Tanto premesso, la società ricorrente deduceva l’illegittimità della suddetta delibera n. 2244 del 15/6/2007 e degli altri atti in epigrafe indicati con sette distinti motivi di ricorso (essenzialmente fondati sui vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili):
1) la normativa urbanistica applicabile all’area oggetto dell’intervento assentito con l’impugnato provvedimento (art. 50 delle N.T.A. Variante Generale al P.R.G.) consentirebbe unicamente la realizzazione delle seguenti attrezzature pubbliche o di uso pubblico: <<attrezzature per l’istruzione superiore, attrezzature sanitarie a carattere urbano e territoriale …; attrezzature per il trasporto pubblico; attrezzature per lo sport da competizione, attrezzature a carattere urbano e territoriale …; attrezzature espositive>>, con la conseguenza che non potrebbe assolutamente considerarsi legittima la previsione della realizzazione di un centro commerciale; non potrebbe, poi, al fine di aggirare il limite imposto dalla norma, condividersi quanto affermato dalla G.M. (secondo cui le opere progettate costituirebbero, nel loro complesso, un “organismo inscindibile ed unitario”), essendo invece di palmare evidenza l’assoluta autonomia, sul piano strutturale e su quello funzionale, del PalaPonticelli rispetto al centro commerciale; non potrebbe, infine, contrariamente a quanto pure affermato dalla G.M. nella citata delibera, riconoscersi alcun valore normativo al testo di una controdeduzione che il consiglio comunale aveva approvato in risposta ad un’osservazione presentata in sede di adozione del P.R.G. per l’area in oggetto (in cui si ammetterebbe la possibilità della realizzazione di attività commerciali “a supporto” della realizzazione delle attrezzature a scala urbana e territoriale), sia perchè con tale nota era stato disposto il rigetto dell’osservazione in tal senso proposta (e non era stato, conseguentemente, variato il testo della norma contestata), sia perché, in ogni caso, nella specie non si tratterebbe di struttura commerciale accessoria e subordinata alla struttura pubblica, ma del tutto autonoma ed indipendente;
2) in mancanza di criteri di “dimensionamento” delle strutture commerciali (che non potrebbero certo essere contenuti nella norma urbanistica, stante l’impossibilità della loro realizzazione), la delibera impugnata ha fatto riferimento al piano economico-finanziario presentato dalla parte proponente, contravvenendo alla regola generale secondo cui le modalità di attuazione del P.R.G. non possono essere rimesse alla libera determinazione dei privati; nel caso di specie, inoltre, le stime previsionali contenute nel piano presentato dalla società controinteressata sarebbero approssimative ed indimostrate;
3) il progetto assentito con gli atti impugnati, nel determinare una superficie complessiva di parcheggi pari a 92.300 mq., non rispetterebbe gli inderogabili parametri quantitativi a tal fine previsti dalla normativa vigente: in primo luogo, come si legge nella stessa relazione urbanistica, la superficie complessiva avrebbe dovuto essere pari a mq. 136.100 (75.000 mq. per il centro commerciale e 61.100 mq. per il PalaPonticelli); in secondo luogo, tenendo conto delle norme CONI per l’impiantistica sportiva, le sole aree di sosta da riservare agli utenti del PalaPonticelli dovrebbero essere pari a 86.666 mq. (che, sommati ai 75.000 mq. previsti per il centro commerciale, determinerebbero un fabbisogno complessivo di 161.666 mq.); né potrebbe, a giustificazione della riduzione dell’area di parcheggio, condividersi l’assunto del proponente acriticamente recepito nella relazione urbanistica (secondo cui le due strutture non sarebbero utilizzabili contemporaneamente), trattandosi di due entità assolutamente autonome e distinte tra di loro, con servizi diversi e diversa utenza;
4) il procedimento seguito dall’amministrazione comunale sarebbe atipico e quindi illegittimo, non essendo preordinato nè al rilascio di un permesso di costruire ex artt. 10 e ss. D.P.R. n. 380/2001, né – in alternativa – all’approvazione di un Piano Urbanistico Attuativo ex art. 27 L.R. n. 16/2004 (né avendo ad oggetto una proposta di project financing, peraltro non consentita per le strutture commerciali);
5) la società Palaponticelli s.r.l. non sarebbe titolata a promuovere l’approvazione del progetto in esame, in quanto non sarebbe proprietaria delle aree di intervento (come risulterebbe per tabulas, dagli atti di causa, in cui si legge che essa ha la semplice “disponibilità” dei suoli, nonché dalle planimetrie catastali e dalle visure eseguite presso la Conservatoria registri Immobiliari di Napoli in data 21/9/2007);
6) poiché il progetto di cui trattasi prevede anche la realizzazione di opere pubbliche su un’area di proprietà comunale, non sarebbe stata rispettata la normativa in materia di opere pubbliche, che vieta l’affidamento diretto di appalti pubblici di lavori;
7) le censure che precedono vizierebbero inevitabilmente tutti gli atti del procedimento, sia presupposti che consequenziali, ivi compresi i verbali della conferenza di servizi del 3/572006 e dell’1/6/2007.
2. In data 8 novembre 2007, il Comune di Napoli depositava atto di costituzione in giudizio.
In data 26 novembre 2007, si costituiva in giudizio la società Palaponticelli s.r.l., rilevando l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse. La società ricorrente non sarebbe infatti titolare di alcuna autorizzazione all’apertura di un centro commerciale e non potrebbe quindi trarre, in ipotesi, alcun beneficio dall’eventuale annullamento della delibera impugnata. Inoltre, la semplice qualità di esercente un’attività commerciale non sarebbe sufficiente a radicare l’interesse a ricorrere avverso l’apertura di un nuovo centro commerciale;
Il ricorso sarebbe altresì inammissibile per la natura endoprocedimentale della medesima delibera impugnata (che si limiterebbe ad approvare un progetto preliminare ed uno schema di convenzione e quindi non sarebbe impugnabile).
Nel merito, rilevava poi l’infondatezza del ricorso, alla luce delle seguenti considerazioni:
1) la disciplina urbanistica applicabile alla fattispecie sarebbe costituita non solo dall’art. 50 delle N.T.A., ma anche dal successivo art. 149, che espressamente consentirebbe la realizzazione di strutture concernenti <<attività per la produzione di beni e servizi>>; tale previsione sarebbe confermata, in via di interpretazione autentica, dallo stesso Consiglio Comunale in sede di controdeduzione all’osservazione n. 41/sc, approvata con delibera n. 173 del 23 luglio 2004 e sarebbe convergente con l’analoga previsione del piano commerciale (che parimenti consentirebbe, in tale area, la collocazione della grande distribuzione); nel caso di specie, inoltre, non potrebbe dubitarsi della natura sussidiaria e strumentale (così come previsto dalla citata nota di controdeduzioni) del centro commerciale rispetto al Palazzo della Musica, dal momento che occorre a tal fine avere riguardo non tanto all’aspetto dimensionale, quanto a quello funzionale (senza considerare che comunque le dimensioni del centro commerciale appaiono adeguate all’utenza del Palaponticelli, che conta oltre 12.000 posti a sedere, per cui, anche sotto il profilo quantitativo, non sarebbe ravvisabile alcuna sperequazione);
2) la presentazione del piano economico-finanziario sarebbe atto necessario, in considerazione della natura interamente privata dell’intervento, che non contempla la partecipazione di capitale pubblico;
3) la prevista realizzazione di 92.300 mq. di parcheggio sarebbe conforme sia alla normativa CONI per l’impiantistica sportiva, che a quella commerciale, dal momento che le due strutture non sono tra loro autonome ed indipendenti, ma sono complementari e costituiscono un unicum inscindibile.
In data 27 novembre 2007, il Comune di Napoli depositava fascicolo contenente relazione del Servizio Supporto Giuridico e documentazione. Successivamente depositava ulteriore documentazione e memoria difensiva, contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso.
Al riguardo, sviluppava argomentazioni di segno analogo a quelle della società controinteressata, osservando in particolare quanto segue:
1) che l’intervento progettato sarebbe sicuramente conforme alla disciplina urbanistica (come risultante dalla normativa d’ambito e dalla controdeduzione all’osservazione n. 41/sc), in quanto, da un punto di vista dimensionale, soltanto il 23,2% dell’intero intervento sarebbe destinato alle attività commerciali e di servizio;
2) che il piano economico-finanziario avrebbe formato oggetto di analisi di verifica da parte della società Europrogetti & Finanza;
3) che i dati riguardanti i parametri quantitativi dei parcheggi non sarebbero definitivi;
4) che il procedimento seguito sarebbe quello tipico delineato dal D.P.R. n. 447/1998 per il rilascio dell’autorizzazione commerciale da parte dello Sportello unico per le attività produttive (con l’aggiunta di una fase preliminare, costituita dal sub-procedimento destinato all’approvazione del progetto preliminare e dello schema di convenzione, riguardante propriamente la realizzazione dell’opera pubblica);
5) che la società controinteressata ha dimostrato la disponibilità dei suoli presentando apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (ferma restando la necessità della presentazione del titolo di proprietà in sede di stipula della convenzione, in quanto presupposto indispensabile);
6) che l’intervento in questione non comporta per l’amministrazione il pagamento di alcun corrispettivo in favore della società Palaponticelli e quindi sarebbe sottratto alla disciplina degli appalti di lavori pubblici.
In data 4 febbraio 2008, si costituiva in giudizio la Provincia di Napoli, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva (per non avere emanato l’atto impugnato e per non avere comunque partecipato alla sua formazione, neanche in sede di conferenza dei servizi), concludendo per l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
3. Alla camera di consiglio del 28 novembre 2007, la domanda cautelare veniva cancellata dal ruolo, su richiesta della parte ricorrente.
4. Con memorie depositate in data 6 giugno 2008, il Comune di Napoli e la società Palaponticelli ribadivano le difese già svolte, evidenziando l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, alla luce della sentenza della Sezione III di questo Tribunale, n. 2191 del 14/4/2008, con la quale era stato respinto il gravame proposto dalla società Axis avverso il rigetto della proposta di piano urbanistico attuativo.
In pari data, la società ricorrente depositava memoria difensiva, opponendosi alle eccezioni di inammissibilità sollevate ex adverso ed insistendo per l’accoglimento del ricorso.
5. Alla pubblica udienza del 18 giugno 2008, il ricorso, su richiesta dei procuratori delle parti, veniva introitato in decisione.

DIRITTO

1. La prima eccezione di inammissibilità del ricorso non può essere condivisa.
L’interesse (e la legittimazione) ad impugnare gli atti con i quali viene assentita a terzi la realizzazione di un centro commerciale deriva infatti sia dalla semplice qualità di proprietario di area limitrofa, sia dalla titolarità di una situazione giuridica correlata all’esercizio di analoga attività commerciale.
Al riguardo, si deve osservare che l`art. 31, nono comma, della legge urbanistica 17.8.1942 n. 1150, nel testo sostituito dall`art. 10 della legge 6.8.1967 n. 765, attribuisce a "chiunque" il potere di "ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia (oggi, permesso a costruire) in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale o dei piani particolareggiati di esecuzione".
Secondo l’ormai pacifica interpretazione giurisprudenziale (cfr. C.d.S., Sez. V, 30 gennaio 2003, n. 469; Tar Lazio, Roma, Sez. II, 4 ottobre 2005, n. 7749) - che il Collegio condivide pienamente – tale norma non ha introdotto un nuovo tipo di azione popolare, estremamente eccezionale nel sistema giurisdizionale dell`impugnazione degli atti amministrativi, ovvero ancora, all`opposto, un’azione limitata soltanto ai proprietari frontisti o limitrofi, ma ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata in capo ai proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa, nonché a coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento, sia di natura reale che obbligatoria, con la zona stessa, vale a dire a tutti coloro che facciano parte di un determinato insediamento abitativo.
La tutela giurisdizionale in materia di titoli edilizi rilasciati a terzi non può pertanto essere limitata ai soli proprietari (frontisti o confinanti), ma deve essere estesa anche ai non proprietari e a tutti coloro i cui interessi di vita (familiari, economici, ecc.) siano comunque correlati all`interesse urbanistico della particolare disciplina di ciascuna zona - intesa quest`ultima quale entità territoriale con peculiari caratteristiche, cui dà rilevanza la normativa urbanistica - tanto da doversi riconoscere a detti interessi la natura di "interessi di zona" (cfr. Cass. Civ., SS.UU. 25 ottobre 1982, n. 5530).
Va, perciò, condiviso l`orientamento giurisprudenziale che riconosce la legittimazione all`impugnazione di atti edificatori in favore di coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con l`area oggetto dell`intervento assentito e che facciano valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica, anche se correlato ad altro di natura economico-commerciale (cfr. C.d.S, Sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4821).
E’ infatti giuridicamente rilevante (nonché qualificato e differenziato) l’interesse del soggetto che esercita, in una certa zona, una determinata attività commerciale, ad opporsi al rilascio di titoli edilizi che comportino la realizzazione, nelle immediate adiacenze, di un’attività commerciale dello stesso tipo, stante l’indubbio pregiudizio economico che quello stesso soggetto è destinato a subire con l’apertura dell’impianto concorrente (cfr. oltre alla giurisprudenza già citata, altresì: Tar Marche, 1 settembre 2006, n. 547, in relazione alla fattispecie di realizzazione di nuovi impianti per la distribuzione di carburanti; Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 8 marzo 2007, n. 407 e Tar Veneto, Sez. II, 26 marzo 2007, n. 938, in analoghe fattispecie di apertura di nuovi centri commerciali; Tar Lazio, Roma, Sez. II, 2 novembre 2005, n. 10255, concernente fattispecie di impugnazione di concessione edilizia in sanatoria per l’asserito mutamento della destinazione d’uso, in senso commerciale, del locale oggetto del contestato intervento).
In applicazione delle riferite coordinate ermeneutiche, deve riconoscersi la sussistenza, in capo alla ricorrente, dell’interesse al ricorso sia in relazione alla pacifica e non contestata qualità di proprietario di area limitrofa, sia in relazione alla sua posizione di soggetto titolare di un`aspettativa qualificata, in base alla disciplina normativa vigente, all’esercizio di un’attività commerciale concorrente.
In relazione a questo ultimo aspetto, si deve evidenziare che è altrettanto pacifico tra le parti che nell’area di proprietà della ricorrente è espressamente consentita, sia dal Piano Commerciale che dal P.R.G. vigente, la realizzazione di strutture commerciali per la grande distribuzione.
Tanto emerge non solo da quanto riconosciuto dalla controinteressata nei propri scritti difensivi (v. seconda memoria, pag. 2), ma – risolutivamente – dallo stesso diniego alla proposta di P.U.A. della ricorrente, formulato dal Comune di Napoli con il provvedimento n. 4 del 22/1/2007, la cui motivazione non attiene all’insussistenza del diritto (alla realizzazione del centro commerciale progettato dalla società Axis), ma alle sue modalità attuative (al mancato rispetto dell’indice di impermeabilizzazione del 3%).
Conseguentemente, neanche la sentenza della Sezione III di questo Tribunale n. 2191 del 14/4/2008, con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il suddetto diniego, può incidere negativamente sulla titolarità in capo alla stessa Axis, di una situazione giuridica qualificata ai fini della realizzazione di quanto le è consentito dall’ordinamento e quindi, sulla sussistenza dell’interesse al presente ricorso.
2. Deve invece essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso, per la natura non immediatamente lesiva dell’atto impugnato.
Si deve osservare che, ai sensi della vigente normativa (cfr. art. 93 D. Lgs.vo 12/4/2006, n. 163), l`attività di progettazione per l`esecuzione dei lavori pubblici si articola secondo tre successivi livelli di approfondimenti tecnici, in progetto preliminare, progetto definitivo e progetto esecutivo.
Il progetto preliminare, che deve essere tale da consentire l`avvio della procedura espropriativa, definisce "le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire" e consiste "in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata in base alle valutazioni delle eventuali soluzioni possibili", tenendo conto, tra l`altro, dei profili ambientali, della fattibilità amministrativa e tecnica, accertata mediante le indispensabili indagini di prima approssimazione.
Il progetto definitivo "individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni"; nella relazione descrittiva in cui esso si concreta devono essere contenuti, fra l`altro, lo studio dell`impatto ambientale, gli studi e le indagini preliminari con riguardo alla natura ed alle caratteristiche dell`opera, studi ed indagini che, con particolare riferimento a quelli di tipo geognostico, idrologico, sismico, agronomico, biologico e chimico, devono essere condotti ad un livello tale da consentire i calcoli preliminari delle strutture e degli impianti e lo sviluppo del computo metrico estimativo.
L`approvazione del progetto definitivo da parte di un`amministrazione aggiudicatrice equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori.
Il progetto esecutivo, che deve essere redatto in conformità del progetto definitivo, "determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo".
La giurisprudenza formatasi sul punto ha chiarito che, nell`ambito della serie procedimentale degli atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un`opera pubblica, devono considerarsi impugnabili solo quegli atti che siano effettivamente dotati di lesività nei confronti dei cittadini incisi dall`attività della pubblica amministrazione, tra cui in via generale devono comprendersi l`approvazione del progetto definitivo dei lavori da realizzare, che, contenendo la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, come disposto dal comma 13 dell`art. 14 della legge 11 febbraio 1994 n. 109 (a tal fine richiamato dall’art. 98 D. Lgs. n. 163/2006 cit.), imprime al bene privato quella particolare qualità (o utilità pubblica) che lo rende assoggettabile alla procedura espropriativa, il decreto di occupazione temporanea e d`urgenza, che realizza lo spossessamento del bene in capo al privato ed il decreto di espropriazione che attua, quindi, il trasferimento coattivo del bene dal privato alla pubblica amministrazione ovvero all`espropriante.
Gli altri atti (quali, per esempio, l`approvazione del progetto preliminare, l`approvazione del progetto esecutivo, la comunicazione della data di immissione in possesso, etc.) non possono considerarsi invece ex se immediatamente lesivi, salvo che per un`eventuale alterazione dell`iter procedimentale siano essi stessi ad incidere immediatamente e direttamente sul bene oggetto della procedura espropriativa, recando quindi un vulnus alla posizione del cittadino proprietario (cfr. C.d.S., Sez. IV, 6 giugno 2001, n. 3033; TAR Liguria, sez. I, 2 novembre 2004, n. 1508; T.A.R. Abruzzo Pescara, 13 febbraio 2004, n. 208; T.A.R. Lombardia Brescia, 17 febbraio 2004, n. 105).
Nel caso di specie, è indubbio che l’impugnata delibera della Giunta Comunale di Napoli n. 2244 del 15/6/2007, si limita ad approvare un semplice progetto preliminare di opera pubblica, senza determinare alcuna alterazione dell’ordinario iter procedimentale e, soprattutto, senza rilasciare alcun titolo autorizzatorio in favore della società controinteressata.
Ciò emerge palese dal chiaro riferimento ivi contenuto (nell’oggetto e nella parte dispositiva) all’approvazione di un mero progetto preliminare, nonchè dalla contestuale approvazione, con il medesimo provvedimento, della “procedura per l’istruttoria e l’approvazione del progetto definitivo e del rilascio del titolo unico”.
Come infatti si legge nell’impugnata delibera (e nell’allegata relazione istruttoria), in relazione alla domanda presentata dalla società Palaponticelli s.r.l. allo Sportello unico per le attività produttive, per la realizzazione di una “attrezzatura a scala urbana e territoriale per la musica e i grandi eventi con annesse strutture complementari di servizi”, i competenti Servizi comunali, considerata la complessità del progetto proposto (che prevede la realizzazione di una attrezzatura pubblica e di una struttura commerciale) hanno deciso di articolare il procedimento in due fasi: <<una prima fase, in cui il progetto preliminare e lo schema di convenzione tra soggetto proponente e amministrazione comunale vengono sottoposti all’approvazione della giunta municipale; una seconda fase, in cui lo Sportello unico per le attività produttive, al quale è stato presentato il progetto di cui trattasi, …, provvede al rilascio del necessario titolo autorizzativo, ai sensi del D.P.R. 447/98 e del regolamento comunale sullo Sportello unico, …>>.
Conseguentemente, con la delibera in esame, la Giunta comunale ha approvato il progetto preliminare e lo schema di convenzione ed ha poi indicato <<l’iter della successiva fase procedimentale di approvazione del progetto definitivo delle opere pubbliche e di uso pubblico e del rilascio del titolo unico>>, a tal fine specificando che: a) <<il progetto definitivo dell’intervento dovrà essere presentato dal soggetto proponente allo Sportello unico per le attività produttive ed al responsabile del procedimento entro 3 mesi dall’approvazione, da parte della Giunta Comunale, del progetto preliminare e dello schema di convenzione, …; b) il responsabile del procedimento procederà all’istruttoria del progetto definitivo e alla validazione dello stesso relativamente alle parti pubbliche e di uso pubblico; c) il progetto definitivo del centro di zona, che costituisce un unicum inscindibile, composto da opere di interesse pubblico e opere private, sarà approvato unitamente allo schema di convenzione eventualmente perfezionato in esito alla suddetta progettazione, nella sua interezza, anche limitatamente alle parti di propria competenza, dalla Giunta Comunale su proposta del responsabile del procedimento; d) lo Sportello unico per le attività produttive, per quanto riguarda invece le funzioni commerciali, avendo esaminato il progetto definitivo nella sua interezza, anche se limitatamente alle parti di propria competenza, rilascerà, entro gli stessi termini di cui al punto a) che precede, il titolo unico di cui all’art. 4 del D.P.R. 447/98 e s.m.i., qualora negli stessi termini siano stati ottenuti dal SUAP tutti i pareri favorevoli previsti dalle rispettive normative di settore …>>.
Alla luce di quanto precede, è evidente che l’atto impugnato, pur avendo natura provvedimentale, non è tuttavia immediatamente lesivo della posizione giuridica della ricorrente, dovendo tale effetto ritenersi riconnesso all’approvazione del progetto definitivo (per quanto riguarda l’opera pubblica) e del rilascio del titolo unico ex D.P.R. 447/98 (per quanto riguarda la struttura commerciale).
Il ricorso deve in conclusione essere dichiarato inammissibile.
3. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. IV, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe (n. 6026/2007 R.G.).
Compensa integralmente tra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso, in Napoli, nella Camera di Consiglio del 18 giugno 2008.
Il Presidente Il Consigliere est.
(dott. Luigi Domenico Nappi) (dott. Leonardo Pasanisi)

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