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20/11/2017 18:19
Home Articoli PUBBLICA AMMINISTRAZIONE La conformità è una scatola vuota

La conformità è una scatola vuota

L’integrità e la trasparenza di un Ente pubblico sembrano risiedere nella sua capacità di stare al passo nella produzione di un complesso di piani e programmi, delibere, regole di condotta, regolamenti, procedure, pubblicazione di dati su piattaforme web. Ma la “conformità” sostanziale a questo sistema non viene sancita dall’adozione formale di tutti gli elementi che sulla carta lo compongono.

 

Il bluff della “bussola della trasparenza” è noto a tutti (più o meno). E’ il meccanismo di valutazione della conformità del sistema di pubblicazione dei dati e dei documenti sottoposti ad obbligo ex dlgs 33/2013. Essa, però, è in grado di valutare solo il corretto posizionamento dei link delle sezioni e sottosezioni di un sito web PA. Una scatola vuota, che valuta la conformità formale del “contenitore”, ma nulla ci dice del contenuto, ancor di meno valuta la trasparenza di una PA che dipende da elementi assai diversi rispetto alla mera conformità al dettato normativo. 

Partendo da questa prima evidenza, potremmo affermare che anche la formale adozione di un Piano triennale di prevenzione della corruzione ci dice poco sulla reale volontà di un’amministrazione di prevenire realmente comportamenti corruttivi. A volte le misure di prevenzione della corruzione sono state utilizzate per risolvere conflitti interni tra le varie componenti (politica, dirigenza, tecnici) e all’interno delle stesse componenti. La rotazione degli incarichi, ad esempio, è una misura a forte impatto organizzativo che, messa in mani sbagliate, può determinare effetti contrari a quelli per cui dovrebbe essere adottata (alla prevenzione della corruzione e, ancor di più, alla promozione del benessere organizzativo).

L’adozione di un codice di comportamento non significa che un’amministrazione si stia adoperando per innalzare la qualità degli standard comportamentali del proprio personale. Stiamo osservando, purtroppo, che i Codici vengono usati strumentalmente per punire comportamenti di critica o, ancora peggio, per punire chi segnala o denuncia condotte illecite. Si cerca di tappare la bocca ai dipendenti (quelli scomodi) e si utilizzano le misure dell’anticorruzione perché rappresentano una copertura formidabile. Al di là dei casi che emergono, quello ci preoccupa sono le testimonianze che ci arrivano direttamente o indirettamente.

L’adozione di un regolamento per l’accesso civico generalizzato non significa che l’amministrazione sia di per se più “aperta” e trasparente. Anche in presenza di una pessima legge si può avere un atteggiamento più o meno aperto, come abbiamo dimostrato nell’analisi di un Parere del Garante della Privacy.

Adottare una Policy di Whistleblowing, o una piattaforma web per la gestione delle segnalazioni non significa promuovere il WB all’interno di un’amministrazione. Osserviamo una sostanziale “banalizzazione” del WB, per cui sembra che sia sufficiente dotarsi di una piattaforma web che tuteli la riservatezza del segnalante per essere “compliant“.  In realtà, al di là di una normativa attuale scadente (e in attesa di una norma ad hoc che giace in Parlamento), non c’è nulla di più complesso nel generare l’utilizzo virtuoso delle segnalazioni in una strategia di prevenzione della corruzione. Esistono enormi rischi di costituire dei “califfati” interni o di un utilizzo strumentale delle segnalazioni. Nulla come il Whistlebowing ha bisogno di conoscenza e coscienza, sia da parte del segnalante, sia da parte di chi riceve le segnalazioni.

La conformità è una scatola vuota che non dimostra nulla. 

L’adesione all’integrità e alla trasparenza è, prima di tutto, un percorso complesso di acquisizione progressiva di consapevolezza rispetto agli elementi che generano il rischio di corruzione, a tutti i livelli. Successivamente riguarda la condotta esemplare della leadership (politica e tecnica) e, solo alla fine, viene assistita da una buona regolamentazione interna, da utilizzare solo se strettamente necessaria. 

Nel nostro percorso di crescita come formatori abbiamo osservato come, in diversi contesti, emergano diversi fattori di rischio. L’interferenza, ad esempio, è un fattore di rischio importante, ma può assumere un ruolo anche più devastante a livello di piccoli e medi comuni. L’interferenza è il fattore di rischio per cui la componente di indirizzo (politica) e la componente gestionale (dirigenza) entrano in conflitto fra loro (es. componente di indirizzo interferisce nell’attività degli uffici, oppure la componente gestionale interferisce nella funzione di indirizzo della componente politica dell’amministrazione. Ma come, in pratica, l’interferenza genera un rischio di corruzione? Abbiamo sviluppato vari casi su come, nella realtà, questo fenomeno genera rischi. Queste dinamiche dovrebbero entrare a far parte del bagaglio di conoscenze delle varie componenti che ne fanno parte, interne ed esterne all’amministrazione (anche le comunità monitoranti dovrebbero acquisire maggiori conoscenze su tali meccanismi). 

Un altro esempio è il conflitto di interessi. L’etica può spiegare bene i meccanismi che mostrano come il conflitto di interessi non abbia a che fare tanto con l’azione di un decisore pubblico, quanto, piuttosto, con la particolare “qualità dell’agente”. Perciò, a volte, è inutile intestardirsi a dimostrare che l’azione o la decisione, se pur compiuta o adottata in conflitto di interessi, è giusta o imparziale, perché il problema risiede nella condizione dell’agente e, pertanto, anche se l’azione di per sé fosse imparziale, il pubblico ne potrebbe trarre una percezione di parzialità. Tale percezione è, di per sé, idonea a minare la credibilità dell’azione amministrativa, nonché il rapporto di fiducia con la cittadinanza. Gran parte dei problemi con la gestione del conflitto di interessi hanno a che fare con l’errata percezione da parte dell’agente pubblico della propria condizione e nella sopravvalutazione della propria capacità di gestione. Di nuovo è un problema di conoscenza, più che di regolamentazione. 

I meccanismi attraverso cui un dono o altra utilità interferiscono con il processo decisionale di un operatore pubblico sono ormai abbastanza ben ricostruiti dalle scienze sociali, anche se erano ben noti addirittura al tempo degli antichi romani (principio di reciprocità). L’accettazione di un dono genera conflitto di interessi potenziale. Ma in cosa consistono tali doni o utilità? Se la nostra consapevolezza si fermasse alle banalità dei doni di fine anno non andremmo lontani. Le utilità rappresentano un male oscuro. Di fronte alla”elargizione” di un premio di produzione immeritato, non siamo di fronte ad una palese utilità? La corruzione oggi si muove su utilità come gli incarichi di collaborazione dati a soggetti (pubblici o privati) a titolo di corrispettivo per prestazioni corruttive o come apertura di credito e/o fidelizzazione nei confronti di un soggetto. Il meccanismo che sta alla base di queste “elargizioni” è il “comportamento di cooptazione”, che abbiamo già in parte discusso (anche se solo in merito ai rischi per le comunità monitoranti). Il reclutamento, l’assegnazione di incarichi, la costruzione di relazioni fiduciarie all’interno delle amministrazioni attraverso l’attribuzione di ruoli dirigenziali o posizioni organizzative, sono meccanismi costitutivi o corrispettivi del patto corruttivo.

Le asimmetrie informative sono un elemento centrale nel panorama dei rischi corruttivi. La percezione che il soggetto pubblico abbia informazioni privilegiate, utili a favorire un determinato soggetto (o a sfavorire altri) determina anche un’asimmetria relazionale (o “asimmetria di potere”). Tali dinamiche, ancor di più associate ad altri fattori come ad esempio il conflitto di interessi, moltiplicano il rischio corruttivo. Quello che abbiamo osservato in questi anni è una totale inconsapevolezza dei meccanismi che sono alla base dell’asimmetria informativa e relazionale. Se ne parla tanto ma non se ne sa nulla.

Nell’affannoso tentativo di stare al passo con il turbinio di novità legislative e regolamentari, le amministrazioni rischiano di perdere vista il senso di questa impresa. L’etica come “ricerca” individuale e organizzativa di “consapevolezza” è alla base dell’integrità di un’amministrazione. Non è un caso che “awareness” sia il primo principio su cui si basa il committment (cioè, l’impegno civile), ad esempio, del funzionario pubblico statunitense.

Buone vacanze a tutti/e”!

 

di Massimo Di Rienzo - spaziotecnico.com

 

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